Análisis de jurisprudencia, Boletín 14 de diciembre de 1997
OBLIGACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ORDEN NACIONAL DE REALIZAR UN APORTE A FAVOR DE PROSOCIAL. La obligación de los servidores públicos del orden nacional de realizar un aporte a favorde Prosocial, equivalente a tres días de la prima de vacaciones devengada anualmente, establecida en el artículo 61 de la ley 383de 1997, por medio de la cual se dictan normas tendientes a controlar laevasión tributaria y el contrabando, vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política, toda vez que dicha norma está destinada a regularlas condiciones laborales de los servidores públicos y no a controlarla evasión de impuestos, el contrabando, ni la situación de crisis que atravesaba el Tesoro Nacional, en consecuencia se declaró inexequible el citado artículo 61.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA. El hecho que una ley de la República verse sobre materias tributarias, no autoriza para incluir cualquier tipo de disposición de ese orden dentro de ella. Si la ley gira al rededorde un interés especifico no es posible la inclusión de normas cuyo interés y finalidad sea completamente diferente.
Texto de la norma demandada
Ley 383 de 1997
Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contrala evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
Decreta:
ARTICULO 61: De los descuentos a favor de Prosocial.- El valor de tres(3) días de los quince días de prima de vacaciones de todoslos servidores públicos del orden nacional, salvo disposiciónlegal en contrario, aun en aquellos casos que se autoricen vacaciones endinero, será depositado por el respectivo organismo en la Promotorade Vacaciones y Recreación Social, Prosocial, entidad que manejarádichos recursos en cuenta especial y facilitará la expedición de un certificado sobre su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes vacacionales. LA DEMANDA.
A juicio de los actores, la norma demandada vulnera los artículos2, 13, 16, 53, 58, 158, 333, 334, 336 y 338 de la Constitución Política,como quiera que se vulneran los derechos adquiridos por los servidorespúblicos del orden nacional a recibir la totalidad del valor delas primas vacacionales, se establecen desigualdades entre los funcionarios del Estado, y se viola el principio de la unidad de materia.
Así mismo, consideran que se desconoce el derecho del trabajadora las prestaciones sociales, como quiera que dicha disposición ordenaque se descuente de la prima de vacaciones, el valor correspondiente atres días; así como que establece diferenciaciones inaceptablesentre los trabajadores, toda vez que dicho descuento se realiza únicamentea los servidores públicos del orden nacional, dejando de lado alresto de trabajadores oficiales.
Consideran además, que con esta norma se vulnera el derecho delas personas de recrearse, de decidir la forma y lugar como quieran disfrutarlas vacaciones, pues consagra la expedición de un certificado sobreel valor que porte cada persona, para obtener bajos costos en los planesvacacionales, reduciendo el espacio dentro del cual se podría descansar.
Finalmente, argumentan la violación del artículo 158 dela Constitución Política, relativa al principio de unidadde materia, toda vez que la ley 383 de 1997 se expidió con el finde luchar contra la evasión y el contrabando y que el artículo demandado no tiene relación de causalidad temática ni sistématica en el logro del objetivo del Estado de controlar la evasión y elcontrabando.
INTERVENCIONES
El apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionalesintervino para solicitar se declarara la exequibilidad de la norma, todavez que la norma acusada es una contribución parafiscal, que cumplecon todos los requisitos tales como su obligatorio cumplimiento, como quieraque está contemplada en una ley; afecta a un grupo o sector económicode la población, los servidores públicos del orden nacional;los recursos captados son del Estado y deben ser administrados por éste,en este caso Prosocial, empresa industrial y comercial del Estado.
En su criterio, la norma no desconoce el principio de la unidad de materia,como quiera que la contribución parafiscal constituye una expensanecesaria que puede ser deducible y es por lo tanto un factor que haceparte de la depuración del impueto a la renta, teniendo por lo tantorelación con la ley 383 de 1997, toda vez que la determinacióndel impuesto de renta y sus temas conexos, hacen parte de la políticadel Estado tendiente a controlar la evasión y el contrabando.
Así mismo, considera que las contribuciones impuestas por unaley de la República a un determinado grupo de personas, no se puedenconsiderarse violatorias de derechos fundamentales, toda vez que hacenparte de las obligaciones que los individuos tienen con el Estado y laSociedad.
Por su parte, el apoderado de Prosocial solicita sea declarada la exequibilidadde la norma, como quiera que es una contribución parafiscal, y quelos recursos que se recauden se entregan a una agencia estatal, cuyo objetoes fomentar y financiar servicios de recreación y turismo socialpara todos los servidores públicos y sus familias.
Considera igualmente, que al consagrar una contribución parafiscalpara la financiación de programas de recreación de los servidorespúblicos y señalar que los descuentos se depositan en unacuenta a nombre de Prosocial, se ajusta a la finalidad de la ley tributaria,como quiera que los recursos obtenidos serán destinados al Estado,el cual los administrará a través de una empresa industrialy comercial.
En cuanto hace a la intervención del Ministerio Público,el Procurador General de la Nación, señala que a lo largode los debates del proyecto de ley, que finalmente sería la ley383 de 1997, no estaba incluido el texto de la norma demandada, que dichanorma solo aparece en el texto definitivo del Proyecto, sin que haya quedadoconstancia de su discusión al interior de la Cámara, ni justificaciónsobre su incorporación.
Así mismo, argumenta que se está vulnerando el principiode la unidad de materia como quiera que la norma no observa ninguna relaciónobjetiva y razonable con la temática general y la materia de laley, y como consecuencia la norma acusada es inconstitucional, porque vulnerael artículo 158 de la Constitución Nacional.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Reitera la Corte que la norma acusada consagra una obligaciónpara los servidores públicos del orden nacional, de depositar elvalor de tres días de la prima de vacaciones en Prosocial. Sobreeste tema, la Corte ya se pronunció en la sentencia C-105 de 1997,en la cual se estableció que la norma impugnada creaba una contribuciónparafiscal, que reunía las características esenciales delas mismas. En dicha sentencia se declaró que la norma contenidaen el artículo 27 del decreto 1045 de 1978 era inconstitucional,a partir de la consideración de que la ley 5a de 1978 no habíaconcedido facultades al Ejecutivo para crear contribuciones parafiscales.
Así mismo, señala que en sentencia C-273 de 1996, se pronuciósobre la exequiblidad del artículo 1º de la ley 54 de 1983,el cual consagraba el descuento de la prima de vacaciones a los funcionariosde la rama jurisdiccional y del Ministerio Público, destinado ala Cooperativa de la Rama Jurisdiccional. Mediante la citada sentencia,se declaró la inconstitucionalidad de la norma, como quiera queno contenía los elementos y requisitos de las contribuciones parafiscales.
En los dos casos anteriores, la declaración de inexequibilidadse fundamentó en que los textos legales no cumplían con lasexigencias propias de las contribuciones parafiscales, y no se detuvo laCorte a analizar el problema material de los decuentos sobre las primascon destino a programas vacacionales, razón por la cual no se puedesuponer que todo descuento de esta naturaleza deba ser declarado inconstitucional.
En cuanto a la violación del principio de unidad de materia consagradoen el artículo 158 de la Constitución Política, seestablece que con él se persigue la racionalización y tecnificaciónde la actividad normativa, fue establecido con el objeto de que las leyesposean una coherencia interna, con el fin de garantizar que en los textoslegales no sean introducidos de manera sorpresiva reglas que no hacen partedel asunto de fondo de la ley. El principio de la unidad de la ley, debeinterpretarse de forma flexible, se debe analizar si entre las normas quecontiene una ley existe una relación sustancial, si todas versansobre las mismas materias o por lo menos cuyo contenido se hallen ligadosentre sí.
En cuanto al análisis de la norma demandada desde la perspectivadel principio de unidad de materia, señala que en la exposiciónde motivos de la ley 383 de 1997, se expuso que la finalidad fundamentaldel proyecto era la de luchar contra el contrabando y la evasióntributaria, con el objeto de combatir la crisis económica por laque estaba atravesando el país, dotando a la Administraciónde las herramientas necesarias para lograr su objetivo, finalidad éstaque fue reiterada durante todo el trámite del proyecto en el Congreso.
De los debates en el Congreso, se puede concluir que durante todo eltrámite del proyecto de ley, siempre estuvo dirigido a combatirla evasión tributaria y el contrabando y a introducir algunos correctivosdentro del sistema tributario, y se puede observar que no existe registroalguno de la norma impugnada.
La norma que establece los descuentos a favor de Prosocial fue incluídaen una ley cuya única finalidad era la de controlar la evasióntributaria y el contrabando, adicionando de esta forma el Estatuto Tributarioo normas complementarias, y como puede observarse, la citada norma no estádirigida a combatir la evasión ni el contrabando, razón porla cual no existe relación entre la norma demandada y la proscripciónde la evasión o contrabando.
Ahora bien, con el objeto de establecer si el artículo 61 dela ley 383 de 1997 cumple con el principio de la unidad de materia, sehace necesario analizar si se puede enmarcar dentro de las normas orientadasa ajustar las normas tributarias y solucionar situaciones de deficit fiscaly crisis económica del Estado.
Sobre el particular, consideró la Corte que la norma demandadaestá destinada a crear una contribución parafiscal, no constituyecorrectivo a las normas existentes y tiene por finalidad dotar de recursosa una entidad estatal al margen de toda consideración de las necesidadesfiscales existentes.
Así mismo argumentó la corporación que, el descuentosobre la prima de vacaciones de los servidores públicos del ordennacional, tiene por fin contribuir a financiar una entidad estatal, comoes Prosocial, que está destinada a brindar servicios de recreacióny turismo a los mismos servidores, familiares y beneficiarios. Una contribuciónde ese tipo se ajusta más a una normatividad destinada a regular condiciones laborales de los servidores públicos y que esta contribuciónparafiscal, no tenía una relación de causalidad con una leyque tiene por objeto disminuir la crisis fiscal por la cual atravesabael Tesoro Público, y que pretendía controlar la evasiónde impuestos y el contrabando, así como modificar las disposicionesque habían causado que la administración dejará depercibir ingresos tributarios, que impulsó la expediciónde la ley 383 de 1997.
Igualmente, señaló que la contribución establecidaen el artículo 61 de la citada ley 383 de 1997, es una norma quese ajusta a una normatividad destinada a regular las condiciones laboralesde los servidores públicos, no tiene ninguna relación conuna ley destinada a conjurar crisis económicas, controlar la evasiónde impuestos y el contrabando. ( se resalta).
Finalmente concluye la Corte que la norma demandada es un añadido artificial a la ley, que no respeta el principio de unidad de materia. El sólo hecho de que una ley verse sobre materias tributarias noautoriza para incluir cualquier tipo de disposición de ese ordendentro de ella. Si la ley gira alrededor de un interés específicoes posible la inclusión de normas cuyo interés y finalidadsea completamente diferente.
Por los argumentos expuestos, la Corte Constitucional declaróinexequible el artículo 61 de la ley 383 de 1997, por vulnerar elartículo 158 de la Constitución Política, relativo al principio de la unidad de materia. (Sentencia C-604 del 20 de noviembrede 1997 - Corte Constitucional).
Última modificación 09/02/2013