Análisis de jurisprudencia, Boletín 008 de junio 10 de 1997
ESTADOS DE EXCEPCIÓN. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL.
NATURALEZA DE LOS HECHOS QUE HABILITAN LA DECLARATORIA DE EXCEPCIÓN.ESTADO SOCIAL DE DERECHO.
Concepto, competencias, limitantes.
DECIDE LA CORTE CONSTITUCIONAL DECLARAR INEXEQUIBLE EL DECRETO No. 080,POR MEDIO DEL CUAL, EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DECLARABA EL ESTADO DEEMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL. Considera la Corte que el aludido DecretoNo. 080 de 1997, no cumple con el pleno de los requisitos materiales consagradospor la Carta Política en su artículo 215, como tampoco quela actual crisis económica sea el resultado de hechos imprevistose inminentes que deban conjurarse a través de la implantaciónde estados de excepción (Sentencia No. C-122/97, Ref: R.E. 087).Objeto de la Demanda.
Procede la Corte Constitucional con fundamento en los artículos4º, 215, y 241 numeral 7º de la Constitución Política,a efectuar el respectivo control de constitucionalidad del Decreto No.080 de 1997 por medio del cual se declara el estado de emergencia económicay social.
Consideraciones de la Corte.
Estima la Corte que la declaración de un estado de excepción,necesariamente supone su plena adecuación a los supuestos establecidospor los artículos 212, 213, 2,14 y 215 según correspondaa cada modalidad en particular/. Los estados de excepción se hayanlimitados a situaciones verdaderamente extremas cuya solución nosea posible a través de las facultades y posibilidades ordinarias/.La existencia de problemas crónicos o estructurales no pueden constituirel sustento que sirva de base para la declaratoria de la emergencia económicao social, pues la solución de dichos problemas supone la adopciónde políticas y estrategias a largo plazo/. Problemas como la devaluacióndel peso frente al dólar, el endeudamiento externo se remontan avarios años, por consiguiente, no son ni imprevistos, ni intempestivos/.La caída en los recaudos proyectados, no puede dar lugar a la declaraciónde un estado de excepción, puesto que los presupuestos de rentascorresponden tan solo a un simple estimativo de los ingresos que el estadoespera percibir y como tal, es susceptible de errores y desfaces/. El Bancode la República cuenta amplias facultades para adoptar medidas ypolíticas monetarias que permitan sortear dificultades como algunasde las presentadas/. Leyes como la Orgánica del Presupuesto Nacional,o la Ley 223 de 1995 sobre Reforma Tributaria, o la Ley 344 de 1977 sobreracionalización del gasto, son entre otras tantas, leyes que concedenamplias y variadas facultades ordinarias que habrían permitido alGobierno conjurar la crisis económica sin necesidad de recurrira estados de excepción.
Decisión.
Resuelve la corte declarar INEXEQUIBLE el Decreto 080 de 1997 "pormedio del cual se declara el estado de emergencia económico y social.
EXTRACTO DE LA SENTENCIA C-122/97
Intervención del Ministerio de Hacienda:
El artículo 215 de la Constitución no exige, para declararel estado de emergencia, que la situación de crisis estéconsumada, pues, en ese caso, sería inocuo el uso del mecanismoexcepcional.
El análisis de ese precepto, permite establecer que existen doscausas que pueden dar origen a la declaración de emergencia. Porun lado, los hechos que perturben o amenacen perturbar el orden económico,social y ecológico del país, y por otro, aquellos que seconstituyen en grave calamidad pública.
En el caso de estudio, la cadena de los hechos que dieron origen a ladeclaración del estado de emergencia económica, creóuna situación de crisis imposible de afrontar con los medios ordinariosprevistos para el manejo de la economía. Además, los aspectoscambiario, fiscal y de empleo, estaban llegando a unos límites extremos,por lo cual ni siquiera las medidas de emergencia habrían sido deutilidad, de no tomarse en tiempo.
Dentro de este contexto, el Ministerio entra a demostrar los hechosque tuvo en cuenta el Gobierno para decretar el estado de emergencia, ylas medidas que se venían tomando para contrarrestarlos, pero queal final resultaron insuficientes.
a) La revaluación del peso, sus causas y sus implicaciones.
El proceso de revaluación del peso se manejó dentro deunos límites aceptables hasta mediados de 1996, cuando la tasa decambio se redujo en cerca de 10 puntos porcentuales, en relacióncon los índices de precios al productor y, unos 15 puntos porcentuales,en relación con los índices de precios al consumidor. Estoprodujo un incremento en los costos de los bienes a exportar y, en razóna la inflación interna que se presentaba, esos costos no se veíanrepresentados en el precio final, que estaba determinado por la tasa decambio.
Estos fenómenos afectaron la agricultura y, especialmente, sectorescomo el cafetero, cuyos ingresos dependen de la tasa de cambio. Igualmente,el empleo de mano de obra disminuyó, aumentando el índicede desempleo.
Así mismo, la revaluación contribuyó a transformarun superávit equivalente al 5.5% del P.I.B., que existíaen la cuenta corriente de la balanza de pagos en 1991, en un déficitdel 4,7%, que se presentó en 1994, y del 5,5%, en 1996, déficitque representaba una amenaza para la balanza de pagos. Razón quellevó al Gobierno y a la Junta del Banco de la República,a intervenir para lograr una revaluación máxima del 15% ypermitir el crecimiento económico.
Sin embargo, las medidas que para el efecto se concretaron en el programamacroeconómico para 1997, acordado por la Junta Directiva del Bancode la República y el Gobierno Nacional, resultaron insuficientes,por el aumento en las reservas internacionales que se presentó enlas dos últimas semanas de diciembre, y que alcanzó la cifrade U$1.576 millones, cifra sólo comparable a la que se presentóen abril de 1979, y que fue de U$1.144 millones. El aumento de estas reservasse produjo, en su mayor parte, por los préstamos privados y la inversiónextranjera.
Las operaciones fiscales no influyeron en esta alza, pues la ventasde divisas de Ecopetrol y del Fondo Nacional del Café fueron normales,incluso menores a las registradas en 1995. A pesar de que sobre los mismosaspectos, dice el Ministro, otros intervinientes aseguraron lo contrario.
Sin embargo, el que la venta de Chivor estuviera por encima del 50%presupuestado, y que le ingreso de divisas por la misma se hubiera monetizado,porque el día previsto para el pago la tasa de cambio se ubicó"en el piso de la banda cambiaria", contribuyó al aumentodel cúmulo de reservas hasta ese momento existentes.
Así mismo, con fundamento en la información que manejabael Banco de la República, se preveía un incremento de registrospara nuevos endeudamientos en moneda extranjera en 1997, en razóna las expectativas de los distintos agentes económicos. Esto, aunadoa la intención de diversas entidades públicas descentralizadasde presentar solicitudes de endeudamiento externo, sobrepasó lasprevisiones contempladas en la programación macroeconómicaacordada entre el Gobierno y el Banco de la República.
Igualmente, esos hechos obligaron al Banco de la República aintervenir en el mercado de dinero, por medio de operaciones de mercadoabierto (OMAs), que superaron las previstas para ese año.
El Gobierno, entonces, si estaba tomando las medidas que teníaa su alcance para estabilizar el fenómeno cambiario, pero, a pesarde los esfuerzos desplegados, el incremento de divisas por concepto deinversión extranjera y de endeudamiento de los sectores públicoy privado, generó una situación de exceso de divisas en elmercado cambiario, que hacía inaplazable la intervencióncon medidas de excepción, pues se corría el riesgo de afrontaruna crisis de la magnitud de las presentadas en México y en otrospaíses de América Latina.
Por su parte la Junta del Banco de la República no contaba conlos medios legales suficientes para afrontar, en forma eficaz, los hechosque se fueron presentando.
b) El déficit fiscal.
En relación con el déficit fiscal, se explica que el problemaradicó en los bajos recaudos por concepto de IVA externo, pues del12,3% que se tenía presupuestado, sólo se logró lapercepción del 1%.
Esto no lo podía prever el Gobierno, pues a pesar de que en elprimer semestre de 1996 los recaudos fueron algo más bajos de loestimado, en el segundo semestre se produjo la desaceleración dela economía en proporciones inimaginables.
Estas variantes no pudieron prever en el plan financiero para 1997,que fue aprobado por el Confis en 1996, sobre el cual se elaboróel Presupuesto General para 1997, y que también sirvió desustento para la presentación del proyecto de ley de racionalizacióndel gasto público.
Concluye: "El programa para 1997 había explorado todas lasposibilidades de ajuste por el lado del gasto y, en consecuencia, estolo hacía sumamente vulnerable a cualquier cambio en el entorno económicoque pudiera llegarse a presentar".
En relación con los gastos públicos se hace menciónde distintos factores que venían presentándose desde 1991,cuando se adoptó la nueva Constitución; la creaciónde nuevas instituciones; las transferencias que está obligada arealizar la Nación a los entes territoriales, sin que se haya presentadouna correlativa disminución de los servicios a cargo de la Nación;los aumentos salariales de la fuerza pública y la rama judicial;la reforma a la seguridad social, que implicó la asunciónde nuevas obligaciones, así como los subsidios por servicios públicos,etc. El gobierno enfrentó este aumento de gastos, disminuyendo hastael límite los gastos de funcionamiento, para ello fue insuficientepara frenar el déficit que por otros aspectos se estaba generando.
Conclusiones.
- A pesar de las previsiones hechas por el gobierno en el programa macroeconómicopara 1997, se necesitaba hacer uso de medidas excepcionales, que permitieranenfrentar dos frentes: el aumento de endeudamiento externo públicoy privado, y la baja recaudación.
- El Banco de la República no estaba facultado para tomar medidasque en forma inmediata permitieran afrontar la crisis que se estaba presentando.
- Los mecanismos ordinarios no resultaban lo suficientemente efectivosy rápidos para afrontar las causas de la crisis.
- Las causas que originaron la declaración de emergencia, fueronsobrevinientes porque el Gobierno, a pesar de haber tomado medidas ordinariaspara afrontar los problemas económicos del país, no pudoamortiguar los efectos de un hecho que fue imprevisible: en una semanase agotó la capacidad de absorción de divisas prevista paraun año, circunstancia que, de continuar y agravarse, habíarepercutido perjudicialmente en el sector exportador y, por ende, en laoferta de empleo. Esta situación afectaba gravemente variables económicas,como el déficit fiscal, la tasa de cambio y el empleo, entre otros.
- El Gobierno tenía que tomar medidas precautelativas para impedirla extensión de los efectos que estaba generando en la economíala concomitancia de las circunstancias descritas. Y la única formade adoptar esas medidas, era la declaración de emergencia. Con estadecisión se buscaba proteger a la población en general.
FUNDAMENTOS
I. Competencia.
De conformidad con los artículos 4º, 215 y 241 numeral 7ºde la Constitución Política, el control de constitucionalidaddel Decreto que declara el Estado de Conmoción Interior correspondea la Carta Constitucional, tanto en sus aspectos formales como materiales.
II. Examen de los requisitos de forma.
La Corte considera que el Decreto 080 de 1997 se haya sujeto a las exigenciasformales señaladas en el artículo 215 del Ordenamiento Superior,al encontrar que la declaración de conmoción se encuentramotivada en los considerandos del Decreto, que el referido Decreto contienela firma del Presidente de la República y de todos sus Ministrosy, que el periodo por el cual fue declarado se encuentra dentro del límitemáximo autorizado por la Constitución.
III. EXAMEN DEL PRESUPUESTO OBJETIVO DE LA DECLARACIÓN DE EMERGENCIA.
Procede la Corte Constitucional ha establecer si los hechos en los quesustenta el Estado la declaración de emergencia, que se hicieraa través del Decreto 080 del 13 de enero de 1997, revisten el carácterde circunstancias extaordinarias diferentes de las previstas en los artículos212 y 213 de la C.P., que perturben o amenacen perturbar en forma gravee inminente el orden económico, social y ecológico del país,o que constituyan grave calamidad pública.
Para los anteriores efectos ha de tener en cuenta las disposicionesconstitucionales y las contenidas en la Ley 137 de 1994 "por la cualse regulan los estados de excepción en Colombia"
Naturaleza de los hechos que habilitan la declaratoria de estados deexcepción.
Al respecto, decide la Corte citar la Sentencia C-179 de 1994, M.P.Carlos Gaviria Díaz, la cual hiciera transito a cosa juzgada y enla sostuviera que "De la misma manera se adecua a los dispuesto enlos artículos 212, 213, 214 y 215 de la Carta, el que se establezcaque las facultades que se atribuyen al gobierno sólo pueden serutilizadas cuando existan hechos perturbadores que hagan imposible su controlpor medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado, pues ?Elámbito de las instituciones de la anormalidad se reserva para aquellasperturbaciones que pueden poner en peligro elementos y condiciones esencialesdel sistema económico, político, social o del medio ambiente...En consecuencia, la declaración de los estados de excepciónsólo puede tener ocurrencia, cuando se presenten una o varias delas circunstancias que consagra la Constitución, y como últimorecurso del Estado, frente a situaciones graves e inminentes que ponganen peligro la estabilidad institucional, la seguridad y la soberaníadel Estado, la convivencia ciudadana, las cuales no pueden ser controladasmediante las medidas que consagra la Constitución y la ley paraperiodos de normalidad, o que éstas resultan ciertamente insuficientes."
Por consiguiente, estima la alta Corporación que el hecho sobrevinienteque habilita al Presidente para apelar a las facultades especiales quese derivan de la declaración de emergencia, no pueden ser de cualquiernaturaleza, pues entiende que sólo ante hechos sobrevinientes decarácter extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazas delorden económico, social o ecológico, sean graves e inminentes,y que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado.
Agrega que de la Constitución y de la ley estatutaria de losestados de excepción, surge de la regla de la subsidiariedad queaplicada al estado de emergencia prescribe que la utilización delmismo se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de lasinstituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis queafecten o amenacen el sistema económico, social o el ambiente.
No se pretende reservar el estado de emergencia para los sucesos decolapso institucional o social, pues ello equivaldría a desconocerel propósito que tienen de prevenir o remediar crisis graves quepuedan repercutir en daños mayores e irreparables que afecten sensiblementelos fundamentos de coexistencia social, por el contrario, destaca la corteque lo que se quiere es que los estados de excepción constituyanel último recurso al cual puede acudirse con miras a conjurar unasituación de crisis.
Reforzando lo anterior, afirma que el pensamiento que inspiróal constituyente en esta materia fue el de limitar los estados de excepcióna las situaciones verdaderamente extremas, que no pudieran ser resueltasen forma satisfactoria a través de los medios ordinarios. Agrega"Se desconoce la filosofía que ánima el régimenexcepcional, cuando se recurre sistemáticamente a su utilizacióncon el fin de remediar o corregir males que a través de los órganosy los procedimientos de la normalidad pueden ser solucionados. Los grandespoderes derivados de los estados de excepción se desvalorizan ypierden eficacia cuando su uso emula o sustituye indebidamente el conjuntode e instrumentos que el estado puede desplegar ordinariamente".
La necesidad de solucionar problemas crónicos o estructurales,no puede constituir el sustento de la declaratoria de emergencia económicay social.
Con relación a los problemas que pretendían ser conjuradoscon la declaratoria de emergencia, estima oportuno distinguir entre elconjunto de los problemas y deficiencias que afligen al país, aquellosque en un momento dado se identifican como crónicos o estructurales,sin que por ello pueda pensarse que no resultan solucionables a largo plazomediante políticas y cambios de orden cultural e institucional.En tal sentido, se hace referencia a una posición jurisprudencialque se remonta a la Corte suprema de Justicia, la cual ha juzgado improcedenteque a través de los estados de excepción, en principio, sebusque remediar este tipo de patologías.
Estima la alta corporación que la gravedad de los problemas estructuralesque gravitan sobre la sociedad colombiana, son de tal índole quehan llevado a que la actual situación que es la misma del pasadoreciente se denomine "anormalidad-normal". No obstante dichacalificación, la simple invocación de un problema estructural,no autoriza de por si a que se declare un estado de excepción, nitampoco a que el país entre a ser gobernado de manera ininterrumpidaa través de decretos legislativos. En tal sentido, la Corte reiterala doctrina que prohibe la utilización expansiva de los poderesexcepcionales de la emergencia para resolver problemas crónicoso estructurales, aunque agrega que ello no debe ser entendido en el sentidode que dichos problemas deban entonces quedar huérfanos de consideraciónpor parte de las autoridades.
Razones expuestas por el Gobierno como sustento de la declaratoria deemergencia.
Con respecto a los argumentos que esgrimiera el Presidente de la Repúblicapara efectuar la declaratoria de emergencia económica, considerala Corte Constitucional:
El primer motivo de la declaratoria hace referencia al deterioro dela situación cambiaria del país. Sostiene el referido Decreto080 que en los últimos meses de 1996 "sobrevino una persistenterevaluación del peso frente al dólar", derivado de undesmedido y acelerado endeudamiento de los sectores público y privado,que de persistir incrementaría la inconveniente revaluacióndel peso. El fenómeno adquirió mayor fuerza y gravedad enel mes de diciembre del año pasado, como consecuencia de un ingreso"extraordinario" de "divisas" lo cual terminaríapor generar una "abrupta y masiva" acumulación de reservasinternacionales. Adicionalmente señala el gobierno que el aumentoneto de divisas excedió el nivel que se proyectaba acumular parafinales de 1997. En cuanto a las reservas internacionales sostiene queen 1996 alcanzaron la cifra de U.$.9.900 millones. La acumulaciónregistró dicho monto en razón del ingreso en el mes de diciembrede U.$ 1.519 millones. El reintegro de las divisas y la consecuente operaciónde contracción monetaria que puso en marcha el Banco de la República,modificaron las previsiones contenidas en la programación macroeconómicapara el año de 1997 acordadas entre el gobierno y el Banco de laRepública, lo que a juicio del gobierno significa que para el presenteaño los márgenes de endeudamiento público externodestinados a financiar el presupuesto, habrán de moverse dentrode un espacio o rango inferior al que se proyectaba si se pretende mantenerel punto de equilibrio deseado.
Consideraciones de la Corte frente a las motivaciones expuestas porel Gobierno, para declarar el estado de emergencia económica.
Aún cuando la declaración de emergencia destaca que durantelos últimos meses sobrevino una persistente devaluación delpeso frente al dólar, los distintos expertos consultados resaltanque el aludido fenómeno se remonta a los años 1990 y 1991y persiste hasta el presente. Agrega que pese a que el gobierno a dichoque "las operaciones oficiales no fueron la fuente del problema",se ha puesto de presente ante la Corte que la causa de fondo de la situacióncambiaria y fiscal, obedece al elevado déficit fiscal y a la formaanómala del financiamiento del gasto público externo e interno,lo cual produce efectos combinados sobre las tasas domésticas yalimenta la espiral revaluacionista del peso. Más adelante puntualizaque "Es claro que la sorpresiva acumulación de reservas fue,en buena parte, producto del ingreso de divisas del propio sector público".
Establece que un estímulo al endeudamiento externo públicoy privado, se origina en el menor costo financiero que se obtiene y enla expectativa que se ha podido crear sobre una persistente revaluacióndel peso, lo que conduce a incrementar la diferencia de la rentabilidadfinanciera existente entre Colombia y el exterior. Bajo este contexto elGobierno presenta un explosivo aumento de las instalaciones de endeudamientopúblico y privado que, de llevarse a cabo, presionaría unaadicional emisión monetaria y un aumento de la inflacióny de la revaluación del peso, a éste respecto se mencionaque el registro de deuda externa privada pasó, en el cuarto semestrede 1996 de U.$ 1.713 millones a U.$3.795 millones. Sobre este particularcabe advertir que de los U.$ 1.650 millones registrados en diciembre, U.$600millones corresponden al crédito para el pago al gobierno por lahidroeléctrica de Betania y U.$200 millones a la renovaciónde un crédito externo por parte de una empresa del sector de telecomunicaciones,de suerte que, tan sólo la mitad correspondían a créditosdel sector privado en su casi totalidad en operaciones individuales inferioresa los U.$20 millones cada una. Dicho nivel es elevado pero no es extraordinariorespecto a lo observado hasta 1996.
Por su parte, Fedesarrollo estima que aproximadamente el 56% de losregistros del último trimestre de 1996 pertenece a la categoríade "grandes proyectos", por definición de larga maduracióny altamente intensivos en importaciones, cuyo objetivo es el de fortalecerla infraestructura nacional. Desde este punto de vista, "el montoinesperado y sorpresivo de registros de endeudamiento se reduce a U.$.1.000 millones durante el periodo comprendido entre octubre y diciembrede 1996", que en todo caso se explicaría por el ya señaladodiferencial de las tasas de interés externas respecto de las internas.
En cuanto a la caída del tipo real de cambio, sostiene que lamisma no es un fenómeno reciente, puesto que se remonta a 1991,agregando que el experto Eduardo Sarmiento Palacio estima su magnitud enlos últimos años en el 40% medida en términos de losíndices de precios al consumidor.
Por consiguiente, estima la Corte que la situación cambiariade diciembre de 1996, no puede en consecuencia, analizarse aisladamente,puesto que parte sustancial de los reintegros de divisas guardan una inmediatao mediata conexidad con la financiación del déficit fiscal.Agrega que las decisiones estatales de utilizar flujos externos - víaendeudamiento o privatizaciones cuyo precio o producto se monetiza - conel objeto de atender directamente partidas de gasto público, dadaslas causas determinantes del proceso de revaluación, indefectiblementeestaban llamadas a proyectarse en el estímulo de la caídareal del tipo de cambio.
Señala que los sucesos que describe el gobierno en su Decreto,en una parte substancial, tienen relación directa con el financiamientodel déficit público y su incidencia en la tasa de cambio.Tanto el problema fiscal, que exhibe trazas de desequilibrio estructural,como la acusada revaluación del peso, son fenómenos que registranuna prolongada duración, siendo lo acaecido en diciembre de 1996,un episodio de un problema estructural que debe ser tratado dentro de lanormalidad.
Establece que la tarea de la Corporación no corresponde a efectuaruna ponderación entre las distintas políticas posibles oalternativas de acción que han podido eventualmente adoptarse, precisandoque el examen se circunscribe a establecer si dentro de la normalidad,existe un marco de competencias y de poderes ordinarios suficientes quepermitan prevenir o corregir las distorsiones, daños y efectos negativosprovenientes de hechos extraordinarios, dado el caso que esto no sea posible,entonces habrá de conjurarse la crisis empleando para el efectolas competencias ampliadas que se derivan de los estados de excepción.
Atribuciones ordinarias conferidas por la Ley al Gobierno, para sortearproblemas económicos como los suscitados.
Considera la Corte que en el presente caso, no es posible descartarque de manera inmediata o mediata, que una parte apreciable de los reingresosde diciembre fueron el fruto de las decisiones previas del Gobierno, yaunque si bien reconoce que los estados de excepción como recursoúltimo de salvación no pueden restringirse irrestrictamentea aquellos imprevistos en que el Gobierno no haya actuado como agente originado,si parte de la premisa de que en dichos eventos, el test de subsidiairidadnecesariamente se torna más estricto, por cuanto la ampliaciónde competencias del Gobierno no puede ser la consecuencia inmediata y automáticade la malversación o preterición de las competencias ordinarias.
Con respecto al punto de vista cambiario, el Gobierno estimóque eran básicamente dos las causas que precipitaron la declaracióndel estado de emergencia económica, de una parte, el creciente procesode revaluación del peso colombiano frente al dólar, producidopor un aumento en la inversión extranjera directa y por mayoresíndices de endeudamiento externos tanto público como privado.De otro lado, el aumento de las reservas internacionales de Colombia causadoprincipalmente por registros masivos de endeudamiento externo en el Bancode la República; por los reintegros provenientes de la deuda externaprivada; por la monetización imprevista de las divisas provenientesde la venta de Chivor, en razón de la localización de latasa de cambio en el piso de la banda exterior.
No obstante y pese a lo dicho en el párrafo precedente, estimala Corte que de los distintos argumentos esgrimidos por el Gobierno parajustificar la emergencia económica puede deducirse que la causafundamental para haber decretado dicho estado de excepción, desdela perspectiva cambiaria, consiste en la revaluación del peso comoconsecuencia de una entrada masiva de divisas al sistema económicoColombiano, por tanto considera que la intervención de un bancocentral, con la finalidad de influir en el comportamiento de la tasa decambio, se lleva a cabo con base en tres herramientas principales:
* A través de la política monetaria, la cual tiene sufundamento en el control de la oferta monetaria, es decir, la cantidadde dinero que circula en la economía. Este mecanismo de intervenciónpermite regular a través del mecanismo de encaje a los depósitos,que consiste en obligar a las entidades que forman parte del sector financieroa que congelen un porcentaje de los recursos que captan del público.* A través de la imposición de restricciones y controlesa los flujos de capitales externos que entran al sistema económiconacional. Puesto que con el fin de evitar un exceso de las divisas en elmercado que conduzca necesariamente a que estas bajen de precio y que porende descienda la tasa de cambio y se revalúe la moneda domestica,el banco central puede imponer restricciones que tiendan a hacer máscostoso el endeudamiento externo, que consisten primordialmente en obligaral deudor a constituir un depósito en el banco central equivalentea un porcentaje de los recursos del crédito externo que le ha sidootorgado. * A través de la intervención directa en el mercadocambiario, que puede ser abierta o velada. La intervención directaabierta tiene como objetivo primordial la defensa de la llamada tasa decambio dentro de la banda cambiaria, dicho cometido se logra a travésde la oferta o demanda directa que el banco central hace de las divisas,según se trate de defender el techo o el piso de la banda cambiariarespectivamente. En cuanto a las intervenciones veladas, sostiene la Corteque persiguen evitar cambios bruscos o brechas en las cotizaciones o conducirel tipo de cambio hacia el punto medio de la tasa cambiaria. Añadeque conforme a lo dispuesto por el artículo 372 de la Carta Política,la Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria,cambiaria y crediticia del Estado colombiano. En ese mismo sentido, elartículo 373 de la Constitución dispone que "el Estado,por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimientodel poder adquisitivo de la moneda", en tal sentido estima la altacorporación que el cumplimiento de estos objetivos determina queel referido Banco, cuente con una serie de herramientas normativas conel objeto de controlar las variables económicas.
Bajo la anterior premisa, considera la Corte que el Banco de la República,por conducto de su Junta Directiva, puede determinar el comportamientodel tipo de cambio a través de cada una de las tres formas de intervenciónenunciadas.
En materia de inversión extranjera, establece que el artículo15 de la Ley 9 de 1991 que el Gobierno Nacional tiene facultades para reglamentarlas modalidades, destinación, forma de aprobación y las condicionesgenerales a que deben someterse en Colombia las inversiones de capitalesinternacionales. De igual forma el Gobierno puede modificar este régimen,siempre y cuando con ello no afecte desfavorablemente los derechos cambiariosy de giro de los inversionistas, salvo en los casos en que las reservasinternacionales sean inferiores a 3 meses de importaciones.
De otra parte, y en cuanto hace referencia al control y coordinacióndel endeudamiento público externo e interno, señala la Corteque el Gobierno dispone de un "amplio y completo repertorio de competenciasque le permiten intervenir de manera decisiva en la determinaciónde su nivel y en todas sus fases de programación y ejecuciónpresupuestal". Agrega que es al mismo gobierno a quien correspondeejecutar la política de crédito público interno yexterno, correspondiéndole al efecto: celebrar contratos, negociarempréstitos y enajenar bienes nacionales cuando a lo haya autorizadoel legislador. De otro lado, en el marco de normas generales de origenlegal, se establece que corresponde al Gobierno organizar el créditopúblico (C.P., arts. 150-19-a y 189-25), establece adicionalmenteque es deber de carácter constitucional del Gobierno, velar porel cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo364 de la C.P. de conformidad con el cual "El endeudamiento internoy externo de la Nación y de las Entidades Territoriales no podráexceder de su capacidad de pago".
En este orden de ideas, puntualiza que la capacidad y el poder ordinariode controlar el endeudamiento público externo e interno, como funciónespecifica y propia del Gobierno Nacional, le permiten al mismo evitarque su contratación, con las respectivas consecuencias financierasy cambiarias que ello implica, puedan tener repercusiones nocivas bajoun espectro macroeconómico.
Deterioro de la Situación Fiscal.
El segundo hecho principal en que el Gobierno fundamenta la declaratoriade emergencia, lo constituye el deterioro de la situación fiscal,al respecto sostiene que el déficit fiscal se torno critico en losúltimos meses del año anterior, en virtud de la caídade los llamados ingresos tributarios en aproximadamente $822.000 millones,la que se explica por la desaceleración de la economía quese reflejo en el segundo semestre de 1996. En tal sentido afirma el Gobiernoque la emergencia se concretaría a conjurar la caída de losrecursos proyectados. Al respecto señala la Corte que el presupuestode rentas corresponde tan solo a un estimativo de los ingresos que el Estadoespera contar en una determinada vigencia fiscal, siendo por tanto posible,que la realidad de los recaudos no coincida con la cifra de los mismoscalculada en el presupuesto, si acaecen hechos no tenidos en cuenta y queresultaron ajenos a toda previsión o cuando esta falla por haberseerigido sobre supuestos irrealizables. Este tipo de errores en el sentirde la Corte, en principio no pueden dar lugar a la declaración deun estado de excepción, pues de lo contrario, se desvirtuaríala naturaleza misma del presupuesto al paso que se le estaría confiriendoa sus estimaciones una fuerza normativa de la que carece, agrega másadelante que los errores o desajustes del programa macroeconómicono pueden erigirse en causales de los estados de excepción, puesde ser así toda la Ley del presupuesto, fruto de la liberacióndemocrática, llevaría implícita la concesiónde facultades extraordinarias en favor del presidente, para cuando suscálculos y predicciones no se ajusten a la realidad.
Aunado a lo expuesto en el párrafo anterior, sostiene que laLey Orgánica del Presupuesto contiene disposiciones que correctamenteaplicadas le permiten al Gobierno, dentro de la normalidad, afrontar situacionesrelacionadas con la reducción de los ingresos tributarios, sin perjuiciode que decida acudir al Congreso con el ánimo de que ésteapruebe leyes que contribuyen a sortearlas.
Continuando con el tema de la caída de los ingresos tributariosdurante un determinado periodo fiscal, decide la Corte puntualizar lossiguientes aspectos:
* "Los gastos fijados en el presupuesto representan autorizacionesmáximas de gasto. En el evento de que los recaudos del añosean inferiores a los gastos, el Gobierno conforme a la ley, puede reduciro aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales.
* "La ejecución de los gastos del presupuesto general dela Nación se realiza a través del programa anual mensualizadode caja (PAC), que permite conciliar el fondo de los montos disponiblescon el monto mensual máximo de pagos. Se podrá reducir señalala ley, las apropiaciones cuando el comportamiento de los ingresos o lascondiciones macroeconómicas así lo exijan....
* "El presupuesto no debe conspirar contra las metas macroeconómicasfijadas por Gobierno en coordinación con la Junta Directiva delBanco de la República. Esta exigencia no se limita a las fases deprogramación y aprobación del presupuesto, sino que se extiendea todas las restantes.
A efectos de reiterar que el Gobierno dispone de amplias y variadasatribuciones que de ordinario le permiten actuar ante una caídade los ingresos tributarios presupuestados, decide la Corte Constitucionalcitar los artículos 20, 22, 46, 53, 54, 55, 56, 65, 73 y 76 de laLey Orgánica del Presupuesto, citando de la misma forma, entre otras,las leyes 223 de 1995 sobre reforma tributaria, que incluye ademásde las normas básicamente impositivas un conjunto de medidas contrala evasión fiscal y, finalmente, a la Ley 344 de 1977 sobre racionalizacióndel gasto, en cuyo artículo se confieren al Gobierno facultadesextraordinarias para suprimir organismos administrativos.
Finalmente sostiene que "...las competencias ordinarias aquíanalizadas, permiten que con fundamento en ellas se puedan introducir políticasde distinto signo y orientación. En muchos casos los defectos sonatribuibles más a las políticas que a los instrumentos degobierno dados por el ordenamiento jurídico. Un criterio elementalde economía de los estados de excepción obliga a que antesde acudir a éstos se haga un uso pleno de las competencias ordinariasabiertas y se corrijan o enmienden los errores". Con fundamento enlo expuesto, resuelve la Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLE el Decreto080 de 1997 "por medio del cual se declara el estado de emergenciaeconómica y social"
LOS CONTRATOS ESTATALES DE PRESTACIÓNDE SERVICIOS CONSTITUYEN UNA MODALIDAD ESPECIAL, DIFERENTE A LOS CONTRATOSDE TRABAJO.
La autonomía e independencia con que el contratistaejecuta su labor, sumado a la prohibición de que el mismo se asimilea un contrato de trabajo, hacen que los contratos de prestaciónde servicios escapen a las condiciones y parámetros generales bajolas cuales se enmarcan los contratos de trabajo, por consiguiente, en ningúncaso los referidos contratos estatales de prestación de servicios,generan relación laboral ni tampoco prestaciones sociales.
CONTRATACIÓN ESTATAL.
Razón de ser, presupuestos, funciónreglada.
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS.
Concepto, naturaleza, características,alcances, diferencia con los contratos de trabajo. (Corte Constitucional,Sentencia C-154 de 1997).
Objeto de la Demanda.
Los ciudadanos NRN, TECH, ALG, CAB y GER interponen Acción Públicade Inconstitucionalidad contra el numeral 3º -parcial- del artículo32 de la Ley 80 de 1993 (Por la cual se dicta el Estatuto de ContrataciónAdministrativa), norma en la cual se determina el contrato estatal de Prestaciónde Servicios, por considerar que la norma demandada vulnera el preámbulode la Carta Política, a más de los artículos 1,2,,13, 25, ,53, , 93, 94, , 122, 123, 125 y 366 de la misma.
Razones de la Demanda.
Estiman los demandantes que la norma aludida vulnera el derecho a laigualdad (C.P. artículo 13) por considerar que permite a la administraciónpública contratar por prestación de servicios a particularespara que desarrollen las mismas actividades que desempeñan servidorespúblicos vinculados a las plantas de las entidades contratantes,con las mismas obligaciones y deberes que aquellos, dando origen en lapractica a una relación bajo subordinación y dependencia,generando por consiguiente un trato desigual y discriminatorio entre contratistasy servidores públicos en materia de garantías y derechoslaborales, a pesar de que la base fáctica entre todos es idéntica.Consideran que la aludida norma también desconoce el artículo25 ibídem. al establecer expresamente que en ningún casolos contratantes de prestación de servicios generan relaciónlaboral ni prestaciones sociales, desconociendo con ello el principio deprimacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Consideraciones de la Corte.
Al respecto reitera la alta corporación que "...la igualdadse traduce en el derecho de los individuos a que no se consagren excepcioneso privilegios arbitrarios que los excluyan de lo que se concede a otrosórganos en idénticas circunstancias", estima por tantoque en el caso sub-examine no se conculca tal derecho, puesto que no esposible predicar condiciones desiguales en situaciones fácticasdiversas entre sujetos que han prestado sus servicios a la administraciónpública en forma diferente, unos a través de relacióny contractual al paso que los otros mediante una relación laboralde origen contractual, legal o reglamentario. Igualmente, considera laCorte que no se vulnera el principio de la primacía de la realidadcontenido en el artículo 33 de la Carta, pues entiende que no esposible la aplicación del referido principio al caso en estudio,dado que la independencia y autonomía con que el contratista ejecutasu labor, sumado a la prohibición de que el mismo se asimile a uncontrato de trabajo, hacen que esta modalidad escape al contenido del principioenunciado al no corresponder a un contrato de trabajo, salvo que se hayaoptado por los contratos de prestación de servicios para esconderuna relación laboral; de manera que, configurada esa relacióndentro de un contrato de esa modalidad, el efecto normativo y garantizadordel principio se concretará en la protección del derechoal trabajo y garantías generales, sin reparar en la calificacióno denominación que se haya adoptado el vínculo que la encuadra.Afirma la Corte que los cargos formulados por la demandante, parten dela premisa equivocada de no diferenciar el contrato de prestaciónde servicios surgido del ejercicio de la autonomía de la voluntad,que son justamente a los que alude la Ley 80 de 1993 de los contratos detrabajo, cuya relación jurídica y elementos configurativosson bien diferentes, los cuales no se predican de la constitucionalidadde la disposición demandada sino de las deformaciones que en laaplicación practica de esa figura contractual se han planteado.
TEXTO COMPLETO DE LA SENTENCIA C-154 de 1997
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos NRN; TECH; ALZ; CABB y GERF en ejercicio del derechoconsagrado en el numeral 4o, del artículo 241 de la ConstituciónPolítica, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra elnumeral 3o. -parcial- del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 "porla cual se dicta el Estatuto de Contratación Administrativa".
Al proveer sobre su admisión, el Magistrado Ponente ordenófijar en lista el negocio en la Secretaria General, por el términode diez (10) días, para efectos de asegurar la intervenciónciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador Generalde la Nación con el fin de que rindiera el concepto de rigor, ycomunicar sobre la iniciación del proceso al Secretario Jurídicode la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso dela República y a los Ministros de Justicia y del Derecho y del Interiorpara que, si lo estimaran oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidadde la norma parcialmente acusada.
Cumplidos todos los trámites y requisitos previstos en la ConstituciónPolítica y el Decreto 2067 de 1991, esta Corporación procedea resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se trancribe a continuación el texto de la norma acusada conformea su publicación en el Diario Oficial No. 41.094 del jueves veintiocho(28) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993); se subraya loacusado:
"LEY 80 DE 1993 (octubre 28)
por la cual se expide el Estatuto General de Contratación dela Administración Pública
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA: (...)
III. DEL CONTRATO ESTATAL
ARTICULO 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todoslos actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren lasentidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derechoprivado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de laautonomía de la voluntad, así como los que, a títuloenunciativo, se definen a continuación: (...) 3o. Contrato de prestaciónde servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebrenlas entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con laadministración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólopodrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividadesno puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboralni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamenteindispensable.".
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
A juicio de los actores la norma demandada, en las expresiones que seseñalan, vulnera el preámbulo y los artículos 1,2,13,25,53,93,94,122,123,125y 366 de la Constitución Política, así como la DeclaraciónUniversal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales de 1966 y los Convenios 87, 98, 100 y 111 de la O.I.T.
Según su criterio, se desconoce el derecho a la igualdad (C.P.,art. 13), ya que se "permite, motiva e induce" a la administraciónpública a contratar por prestación de servicios a personaspara que desarrollen las mismas actividades o funciones públicasque desempeñan trabajadores oficiales y empleados públicos,vinculados a las plantas de cargos de las entidades contratantes, con lasmismas obligaciones y deberes que aquellos, dando origen a una relaciónque en la práctica tiene carácter laboral por la subordinacióny dependencia con que se realiza, con lo cual se genera un trato desigualy discriminatorio entre contratistas y servidores públicos, en materiade garantías y derechos laborales, a pesar de que la base fácticaentre todos es idéntica.
En su concepto, al operar en forma independiente las condiciones queestablece el numeral 3º del artículo 32 para contratar personasnaturales -que las actividades a contratar no puedan realizarse con personalde planta o requieran de conocimientos especializados- se ha habilitadoa las entidades estatales a imponer un práctica común decontratación para efectuar cualquier clase de funciones, una vezse agoten las posibilidades de la planta de cargos, desnaturalizándoseasí la esencia y finalidades de la relación jurídicacontractual del contrato de prestación de servicios.
Apoyados en conceptos doctrinales y jurisprudenciales los demandantesmanifiestan que una de las características esenciales de esos contratoses la plena autonomía, la cual justifica el trato diferenciado entrecontratistas y trabajadores, pero que la preceptiva acusada desconoce alpermitir todo tipo de servicios sean contratables por esa vía sinque dicho elemento se presente. Los actores, además, plantean unaviolación del artículo 25 constitucional que consagra elderecho al trabajo y en consecuencia el artículo 53 de la Carta,cuando la disposición acusada establece, expresamente, que en ningúncaso los contratos de prestación de servicios generan una relaciónlaboral ni prestaciones sociales, desconociendo el principio de primacíade la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, ya que amanera de una presunción de iure se descarta la posibilidad de queel contratista reclame judicialmente la declaratoria de la existencia deuna relación laboral, así como los principios de irrenunciabilidadde los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales yde estabilidad en el empleo, dada la temporalidad de los mismos.
Consideran, igualmente, que varios de los principios constitucionalesde la función pública se transgreden vulnerándoseasí los artículos 122, 123 y 125 de la Carta, por cuantose induce a que las actividades que ordinariamente corresponden a un empleopúblico se lleven a cabo por personas carentes de toda investidurapública, sin la calidad de servidores públicos, sin funcionesdetalladas y sin acceso al servicio público por medio de la carreraadministrativa, sino por el contrario generalizándose la potestaddel libre nombramiento para esas vinculaciones.
También, indican que con la discriminación aludida sedesconoce la vigencia de los convenios internacionales de trabajo debidamenteratificados y que hacen parte de la legislación interna, transgrediendolos artículos 93 y 53 de la Carta. Con esa vulneración, resultaninfringidas diversas disposiciones de la Declaración Universal deDerechos Humanos, así como lo dispuesto en el Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 aprobado mediantela ley 74 de 1968, y en los Convenios 87, 96, 100 y 111 de la O.I.T. aprobadosa través de las leyes 26 y 27 de 1976, 54 de 1962 y 22 de 1967,respectivamente.
Por último, establecen que la preceptiva acusada viola el principiofundamental del Estado Social de Derecho (C.P., art. 1), contraria losfines esenciales que consagran los artículos 2 y 366 de la Cartay resultan incompatibles con los valores de justicia, igualdad, orden socialjusto y dignidad humana proclamados en el preámbulo, y en el mismoartículo 1o. de la Constitución Política.
IV. ITERVENCIONES
Según Informe de la Secretaría General de la Corte Constitucionaldel veintitrés (23) de septiembre del año en curso, dentrodel término de fijación en lista, fueron presentados lossiguientes escritos:
1. Coadyuvancia ciudadana.
El ciudadano ARC sostiene, en términos generales, los argumentosbásicos enunciados por los demandantes y adiciona a estos el hechode que el contrato de prestación de servicios constituye una figuraatípica que no se acomoda a los principios del derecho administrativoseñalados por la Ley 80 de 1993, tales como el equilibrio de laecuación económica, la interpretación unilateral,la caducidad administrativa, la transparencia, la economía y responsabilidad.
Según su criterio, al negarse la posibilidad de que esos contratospuedan generar una relación laboral, cuando en la prácticaes frecuente, se desconocen los principios de superior jerarquíaconsagrados en el artículo 53 de la Carta Política, y enunciadospor los demandantes, por cuanto sería ignorar la presencia de un"paralelismo nocivo" en las plantas de cargos de las entidadesestatales para contratar los mismos servicios y funciones que cumplen trabajadoresoficiales y empleados públicos, negando a los contratistas, porla ritualidad de la forma contractual, los derechos laborales que surgende una verdadera relación laboral que se configura con la respectivaentidad violando, así su derecho a la igualdad.
Finalmente y con sustento en sus apreciaciones solicita a la Corte declararinexequible no sólo los fragmentos del numeral 3o. del articulo32 acusado, sino la totalidad del mismo con miras a integrar la proposiciónjurídica completa.
2. Autoridades públicas. 2.1. Ministerio de Justicia y del Derecho:
Por su parte el Ministerio de Justicia y del Derecho, a travésde apoderado, presentó escrito justificando la exequibilidad delnumeral 3o. del articulo 32, en lo acusado, el considerar que dicha normaen si misma no es inconstitucional pues está concebida para satisfacernecesidades de la administración que no pueden ser cumplidas medianterelaciones laborales. Además, precisa que los demandantes sóloimpugnan la norma en los "eventos en que la Administracióndesnaturalice el contrato de prestación de servicios, pero no enel desarrollo normal del mismo", lo cual no la convierte en inconstitucional;lo que entonces, se presenta -en su sentir- es una violación alrégimen legal de los servidores públicos subsanable por lavía de la jurisdicción contencioso administrativa,
Según lo manifiesta, a los contratistas bajo la modalidad deprestación de servicios no les es aplicable los principios recogidosen el artículo 53 de la Carta; tampoco son sujetos de prestacionessociales, no pueden homologarse a los empleados públicos o a lostrabajadores oficiales ni desarrollan funciones que ordinariamente correspondena aquellos, sino, exclusivamente, las que sean necesarias para el cumplimientode proyectos especiales o solución de contingencias, de manera queno prestan funciones públicas por fuera de la clasificaciónconstitucional.
Lo anterior, en la medida en que prestan un servicio de manera independientey autónoma frente a la dependencia de los servidores públicos;sujetos a lo dispuesto en el acuerdo de voluntades, con caráctersubsidiario para la administración y sin la configuraciónde una relación laboral por la falta de la subordinación;por lo tanto, no observa violación de las normas constitucionalesindicadas en la demanda por los actores, ya que los verdaderos contratosde prestación de servicios -no los desnaturalizados- no generanrelación laboral, de manera que los contratistas no se conviertenen trabajadores y por ende no pueden gozar de sus prerrogativas.
Por último, en caso de que la Corte no acoja estos argumentos,solicita a la Corporación proferir una declaratoria de constitucionalidadcondicionada el hecho de que, en aquellos casos en que por cualquier eventualabuso de formas jurídicas el contrato de prestación de serviciosdeviniere en contrato de trabajo, se respeten cabalmente los derechos deltrabajador.
2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderadodel Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Intervino enel proceso para defender la constitucionalidad de los apartes de la disposicióndemandada, considerando que el fundamento expuesto por los accionantesdesvirtúa por si mismo el cargo formulado, ya que no se estácontrovirtiendo la disposición jurídica sino la eventualaplicación del contrato de prestación de servicios, lo cualescapa al control de un proceso constitucional.
Estima, así mismo, que los cargos basados en la violaciónal principio a la igualdad, al derecho al trabajo, a los principios mínimosdel mismo señalados por los actores y a los de la funciónpública no están llamados a prosperar, dado que se observanrelaciones jurídicas totalmente distintas; en la relaciónlaboral prima la subordinación o dependencia no así en lacontractual que goza de autonomía; tampoco existe una identidadde funciones, por cuanto las que se prestan en los contratos, aúncuando se relacionan con el objeto de la entidad respectiva, carecen delcarácter esencial y son temporales, en cambio las ejercidas porempleados públicos y trabajadores oficiales son de carácteresencial y permanente. Además, insiste, en que la excepcionalidady residualidad del contrato de prestación de servicios justifican,con todo lo anterior, que los derechos de uno y otro sean distintos.
Por otra parte, afirma que la autonomía de esos contratos nose niega en la disposición acusada , por el contrario, la mismajustifica la inexistencia de una relación laboral y de prestacionessociales, pero -aclara- que en el caso en que no se verifique en la prácticaun contrato de prestación de servicios sino más bien unarelación laboral, el contratista dispone de la jurisdiccióncontencioso administrativa para demandar por la vía judicial ladeclaración de existencia de dicha relación y de los derechosque de ella se deriven.
2.3. Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior a través de apoderado presentóescrito solicitando a la Corte declarar exequible la norma acusada en razóna que lo allí dispuesto no vulnera, en modo alguno, los principiosde justicia, igualdad, orden social justo y dignidad humana como pretendendemostrar los actores y recomienda, en consecuencia, declarar exequiblela totalidad del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Controvirtiendo a los demandantes, expone que el contrato de prestaciónde servicios representa una forma de contratación de carácterexcepcional que generalmente no obliga al cumplimiento de jornadas ordinariasde trabajo, no permite que se paguen en la remuneración prestacionessociales, es decir, que no hay sobre el contratista manera de ejercer mando,pues éste detenta autonomía técnica, profesional ocientífica para ejecutar su labor, por lo cual no encaja dentrode los contratos de trabajo, más aún cuando en la misma normaacusada se señala que se realizarán por el términoestrictamente necesario. Es más, agrega que el contrato de prestaciónde servicios le imprime a la administración agilidad en la prestacióndel servicio público cuando el personal de planta vinculado a lasentidades no está en capacidad de realizar ciertas actividades indispensablespara el servicio.
La norma acusada -en su parecer- en modo alguno cercena el derecho altrabajo, de una parte, porque estos contratos son el fruto de un acuerdode voluntades, con el lleno de los requisitos legales y, de otra, ya queal exigir ciertas calidades de parte del contratista se entiende que nopueden celebrarse con todas las personas del común; por todo estotampoco desconoce los convenios internacionales citados por los actoresen la demanda ni los artículos 53, 93 y 94 de la Carta Fundamental.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante oficio No. 1118 del veintiuno (21) de octubre del ano en curso, el señor Procurador General de la Nación (E) solicita a esta Corporación declarar exequible, en lo demandado, el numeral 3o.del artículo 32 de )a ley 80 de 1993, con fundamento en las siguientes consideraciones:
En primer término, expresa que en la relación laboral debe regir el principio de legalidad como garantía de los derechos y deberes de las partes y que, de igual modo el ejercicio de funciones por los servidores se hará según la Constitución, las leyes, y el reglamento.
Seguidamente, señala que el servicio personal, la continuada subordinación y el pago de una remuneración, como características del contrato de trabajo, no se aprecian en el de prestación de servicios, el cual puede realizarse por personas naturales o jurídicas para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, cuando éstas no puedan ejercerse o cumplirse con personal de planta. Lo anterior, le permite concluir que el contrato de prestación de servicios no tiene la calidad de empleo en cuanto no reconoce el contratista la calidad de servidor y sus funciones no están señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, sino que surgen de un acuerdo de voluntades.
Reiterando lo expresado por esta Corporación en la sentencia C-056 de 1993, el Procurador estima que el Estatuto del Trabajo, a que hace referencia el artículo 53 superior, cobija sólo aquellas relaciones jurídicas en las cuales una persona presta un servicio bajo la continuada subordinación y dependencia de otra, elementos que por no presentarse en el contrato de prestación de servicios, lo ubican fuera de la órbita de su tutela.
Para terminar, considera que en la relación contractual el contratista goza de un amplio nivel de autonomía, protegida a través de los principios generales de los negocios jurídicos que propenden por el mantenimiento del equilibrio contractual. De esta manera, no advierte violación de las disposiciones de la Constitución que protegen el derecho laboral, en virtud a que éstas últimas tienen un campo de acción distinto de aquél en el que se desenvuelve el contrato de prestación de servicios; pero -aclara- que si en la práctica se presenta un abuso de ese contrato que lo desnaturalice y convierta en un contrato de trabajo, el afectado podrá impugnar su validez jurídica ante la jurisdicción, competente, sin que ello signifique la inexequibilidad de la figura contractual.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
De conformidad con lo dispuesto en el articulo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una norma que hace parte de una ley expedida por el Congreso de la República.
2. Precisiones constitucionales en materia de contratación estatal.
Para el cabal cumplimiento de los fines esenciales del Estado, la función pública al servicio de los intereses generales ejerce sus actividades a través de personas vinculadas al mismo en calidad de servidores públicos, quienes bajo la modalidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales prestan sus servicios en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (C.P, arts. 122 y 123). Es así como, la regulación que el Legislador ordinario haga de la función pública deberá contener las reglas mínimas y la forma con base en las cuales aquella tendrá que desarrollarse (C.P., art. 150-23), así como el régimen de responsabilidades que de allí se derivo y la manera de hacerlo efectivo (C.P., art.124), circunstancias todas que consagran una garantía para el ciudadano, como expresión del Estado Social de Derecho.
Adicionalmente, la estructura de la administración pública se complementa con la exigencia de que todo empleo público remunerado debe estar contemplado en la respectiva planta de personal y sus emolumentos previstos en el presupuesto de la correspondiente entidad (C.P., art. 122 y 189-14). Por consiguiente, resulta clara para la Corte la prohibición constitucional según la cual "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento...... (C.P., arts. 122 y 189), sin que sea dable asignar la función pública permanente que debe ejercer el empleado público, a los trabajadores oficiales que desarrollen actividades temporales, pues ello darla lugar a la respectiva responsabilidad disciplinaria por parte de la autoridad administrativa (C.P., art. 6).
La racionalización de la función pública configura, además, una seguridad para quien presta el servicio público en cuanto el Ingreso, permanencia y ascenso deben provenir del cumplimiento de los requisitos y las condiciones que para el efecto fije la ley, basados en los méritos y calidades de los aspirantes, según lo que establezca el sistema de carrera, con las excepciones constitucionales y legales (C.P., art.125).
Dentro de la misma finalidad, el Estado cuenta con instrumentos apropiados para alcanzar esos fines a través del ejercicio de la autonomía para contratar que detenta. De esta forma, los contratos de la administración pública no constituyen por si mismos una finalidad sino que representan un medio para adquisición de bienes y Servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz..."
La facultad de contratación por parte del Estado se desarrolla dentro de un marco legal asignado al Congreso de la República para la expedición del estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional (C.P., art. 150, inciso final), normatividad que subordina la actuación de las entidades estatales y en consecuencia la de sus servidores públicos en la ejecución de todas las etapas contractuales. Adicionalmente, tales funciones, como actividad estatal que son, tienden a lograr la obtención de resultados positivos bajo estricta sujeción, tanto para su regulación y realización, a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que gobiernan la función administrativa en general.
Como instrumento contractual que facilita la consecución de los fines estatales, en el entendido de que la contratación es uno de los mecanismos más importantes para alcanzarlos, el Legislador ordinario expidió el nuevo Estatuto General de Contratación Administrativa contenido en la ley 80 de 1993, objeto de reglamentación gubernamental.
Esa legislación en materia contractual pretende armonizar las exigencias de la dinámica propia del funcionamiento del Estado en su nueva concepción, con los instrumentos legales apropiados para el mismo, partiendo de parámetros generales para su interpretación y aplicación en la contratación estatal, sustancialmente diversos del régimen contractual anterior (Decreto-Ley 222 de 1983 y demás normas complementarias), de los cuales se destacan: la incorporación, en forma general, de la legislación privada para la regulación de los convenios y acuerdos de origen estatal, el reconocimiento y prevalencia de la autonomía de la voluntad para la celebración de los contratos celebrados por las entidades estatales y la eliminación de una tipificación legal de los llamados contratos administrativos, a fin de incorporar un criterio orgánico para su definición.
Dentro de la autonomía de la voluntad que tiene la administración para contratar, es necesario precisar que como función administrativa que ejerce, constituye una función reglada, lo que significa que debe someterse estrictamente a las estipulaciones legales sobre el particular, para la búsqueda del logro de las finalidades estatales mencionadas. Por consiguiente, el grado de autonomía que tiene la autoridad administrativa se ve ostensiblemente limitado frente a las reglas del derecho público, en materia de contratación.
Así, por ejemplo, la decisión de contratar o de no hacerlo no es una opción absolutamente libre sino que depende de las necesidades del servicio; de igual modo, la decisión de con quién se contrata debe corresponder a un proceso de selección objetiva del contratista, en todos los eventos provistos en la ley. tampoco puede comprender el ejercicio de funciones públicas de carácter permanente, de manera que, la relación jurídica con quien se contrata es totalmente distinta a la que surge de la prestación de servicios derivada de la relación laboral y de los elementos propios del contrato de trabajo.
Finalmente, las estipulaciones sobre el precio, el plazo y las condiciones generales del contrato no pueden pactarse en forma caprichosa ya que deben ajustarse a la naturaleza y finalidad del contrato y a las que resulten más convenientes para la entidad estatal.
3. Características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo.
El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para la cual se establecen las siguientes características:
a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del articulo 210 de la Constitución Política. según el cual "... Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.".
b. La autonomía o independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discresionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo provisto en el articulo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía o independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales, a contrario sensu, en caso de que so acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
4. El análisis de la norma demandada.
Los fundamentos esgrimidos en la demanda pretenden demostrar que con los segmentos cuestionados del numeral 3o. del articulo 32 de la Ley 80 de 1993, se desconocen varios preceptos constitucionales, en razón a la verdadera presencia de una relación laboral en los contratos de prestación de servicios no reconocida por las entidades estatales contratantes, que ha dado lugar a prácticas discriminatorias en contra de los contratistas, con la desventaja efectiva que las mismas conllevan en materia de garantías y derechos laborales. Los apartes acusados se refieren, como se ha expuesto, a una de las restricciones que la ley Impone a la facultad general de la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando las actividades de administración o funcionamiento de la respectiva entidad, no se puedan realizar con el personal de planta y, además, a la prohibición de que esos contratos generen una relación laboral y prestaciones sociales.
Frente al cargo formulado, en el sentido de que con la regulación demandada se vulnera el derecho a la igualdad (C.P.. art.13), la Corte considera indispensable reiterar que "... la igualdad se traduce en el derecho de los individuos a que no s consagren excepciones o privilegios arbitrarios que los excluyan de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias ", una garantía de ese orden ."...impide a los órganos del poder público establecer condiciones desiguales para circunstancias iguales y viceversa, salvo que medie justificación razonable, esto es que a la luz de los principios, valores y derechos consagrados en nuestra Constitución resulte siendo admisibles.". . En este orden de ideas, la violación al derecho a la igualdad se produce en el momento en que se otorgue un tratamiento diferenciado entre iguales sin que medie justificación objetiva y razonable, apreciable desde la finalidad y los efectos del tratamiento diferenciado y cuando el tratamiento sea proporcionado a las circunstancias de hecho y a la finalidad concreta.
Por lo tanto, en el caso bajo estudio la pretendida vulneración al derecho fundamental a la igualdad no tiene cabida por tanto no pueden predicarse condición desiguales en situaciones fácticas diversos entre sujetos que han prestado servicio en forma evidente y diferente a la administración pública, unos a través de una relación contractual y otros mediante una relación laboral de origen contractual, legal o reglamentario. La misma naturaleza, características y elementos esenciales del vínculo que los une a la administración pública, ya analizadas, determina que la regulación legal sea diametralmente opuesta, dadas, se repite, las situación fácticas diversas en que unos y otros se desempeñan, en cuanto a las finalidad obligaciones, y responsabilidades que cumplen.
En ese sentido se pronunció la Sala Plena de esta Corporación cuando examinó la exequibilidad del contrato de prestación de servicios bajo la vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983:
"(...) 14, Quien celebra con un ente público un contrato administrativo de prestación de servicios, sólo adquiere como autor del acuerdo el carácter de titular de una relación contractual y, en el circunscrito universo del convento, se convierte en un especifico centro de intereses. No se transforma en empleado público ni en trabajador del Estado. El régimen del empleado público y de su responsabilidad se encuentra definido y regulado minuciosamente en la ley y no es materia de contrato. La subordinación del empleado y del trabajador oficial se opone a la independencia y autonomía del rnero contratista del Estado. En fin, la situación legal y reglamentaria (empleado público) y laboral (trabajador), no son en modo alguno equivalentes ni asimilabas a la posición que ostenta el contratista independiente. (...)
No se observa quebranto al principio de igualdad (CP art. 13). El contratista Independiente no puede homologarse al empleado público o el trabajador oficial. El trato diferente que en los dos supuestos reciben las categorías que pretenden contraponerse, se justifica por la existencia de una razonable diferencia que media entre ellas y que está dada por el carácter de trabajadores dependientes que exhiben los empleados públicos y trabajadores oficiales y la condición de independencia y autonomía propia del contratista."
Es más, adicional a lo anteriormente expresado, la Corte encuentra que la restricción demandada hace prevalecer el respeto al derecho a la igualdad en tanto que sólo autoriza la contratación por prestación de servicios de personas naturales cuando las actividades de administración o funcionamiento de la entidad "no puedan celebrarse con personal de planta", precisamente para evitar que al mismo tiempo personal de planta y contratistas realicen idénticas labores en Igualdad de condiciones pero con tratamientos laborales distintos, en desmedro de los contratistas. No es cierto, entonces, como lo indican los accionantes que cada vez que una entidad presente una Insuficiencia de personal en su planta, pueda acudirse como remedio expedito de la misma al contrato de prestación de servicios a fin de solventar la crisis que se pueda generar; la contratación de personas naturales por prestación de servicios independientes, únicamente, opera cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o científico que se requiere o los conocimientos especializados que se demanden. Desde luego que si se demuestra la existencia de una relación laboral que implica una actividad personal subordinada y dependiente, el contrato se torna en laboral en razón a la función desarrollada, lo que da lugar a desvirtuar la presunción consagrada en el precepto acusado y, por consiguiente, al derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la entidad contratante, para lo cual el trabajador puede ejercer la acción laboral ante la justicia del trabajo, si se trata de un trabajador oficial o ante la jurisdicción contencioso administrativa, con respecto al empleado público.
De otro lado, se plantea que la pretendida discriminación conlleva no sólo una desnaturalización de¡ contrato de prestación de servicios, sino también a la vulneración del derecho al trabajo reconocido en el preámbulo y artículos 1, 2 y 25 de la Constitución y por ende de los principios mínimos laborales consagrados en el artículo 53 de la Carta Política, en especial en lo que a la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la estabilidad en el empleo, se refiere.
Al respecto esta Corporación considera pertinente señalar que los principios mínimos y garantías constitucionales consagradas en el artículo 53 constitucional son de carácter general y aplicables a todas las modalidades de la relación laboral; en consecuencia, en el caso sub-examine su aplicación escapa al contenido y finalidad del contrato de prestación de servicios dada la independencia y autonomía con que el contratista ejecuta su labor, unido a la prohibición de que el mismo equivalga o se asimile a un contrato de trabajos salvo, lo enunciado en esta providencia para aquellos casos en que se acredite la existencia de la relación laboral.
Merece especial atención el señalamiento de los demandantes frente a la prohibición absoluta de que los contratos de prestación de servicios generen relaciones laborales y prestaciones sociales, aun cuando -en su sentir- en la práctica ocurran verdaderas relaciones laborales dentro de la forma de esos contratos. Si bien, las anteriores limitaciones son consecuencia lógica deducible del reconocimiento que el Legislador ordinario mantuvo de la naturaleza y elementos sustanciales del contrato de prestación de servicios, en la preceptiva en cuestión, la Corte considera que el Legislador al usar la expresión "En ningún caso... generan relación laboral ni el pago de prestaciones sociales" para calificar la prohibición, en manera alguna consagró una presunción de iure o de derecho, que no admite prueba en contrario, como se señala en la demanda, ya que el afectado, como se ha expresado, podrá demandar por la vía judicial competente el reconocimiento de la existencia de la vinculación laboral y las consecuencias derivadas del presunto contrato de trabajo relacionadas con el pago de prestaciones sociales.
Preferentemente, el principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operancia en el asunto sub lite, en los casos en que se haya optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, !in reparar en la calificación o denominación que haya adoptado el vinculo que la encuadra, desde el punto de vista formal, con lo cual "agota su cometido el desentrañar y hacer triunfar la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como el Estado mismo. " Cabe reiterar que de conformidad con el artículo 25 de la Carta Política, el trabajo derecho que goza "...en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. ".
De ahí que, haya sido clara la jurisprudencia de la Corporación en señalar que "La administración no está legalmente autorizada pera celebrar un contrato de Prestación de servicios que en su formación o en su ejecución exhiba las notas de un contrato de trabajo" y en caso que se presente un abuso de las formas jurídicas, "en gracia del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de los relaciones laborales, se llegue a desestimar un aparente contrato de prestación de servicios que en su sustancia material equivalga a un contrato de trabajo, en cuyo caso la contraprestación y demás derechos de la persona se regirán por las normas laborales más favorables..."
Finalmente, se plantea una violación a los principios de la función pública consagrados en los artículos 122, 123 y 125 de la Carta Política y a la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 y los Convenios 87, 98, 100 y 111 de la O.I.T., acusaciones que tampoco tienen cabida en virtud de los argumentos expuestos en torno a la naturaleza y elementos esenciales y diferenciadores del contrato de prestación de servicios frente a la relación laboral, a la autonomía con que actúa el contratista, a la imposibilidad de que se equipare el mismo a una relación de trabajo y que por ende se deduzcan de ella prestaciones sociales así como derechos y garantías laborales.
Como quiera que la argumentación esbozada por los demandantes en razón a una utilización tergiversada de los contratos de prestación de servicios independientes efectuada por las entidades estatales escapa a este control de constitucionalidad; para esta Corporación amerita precisar que en el evento de que la administración con su actuación incurra en una deformación de la esencia y contenido natural de ese contrato, para dar paso al nacimiento disfrazado de una relación laboral en una especie de transformación sin sustento jurídico con interpretaciones y aplicaciones erradas, necesariamente enmarcará su actividad dentro del ámbito de las acciones estatales inconstitucionales e ilegales y estará sujeta a la responsabilidad que de ahí se deduzca.
De resultar vulnerados con esos comportamientos derechos de los particulares, se estará frente a un litigio ordinario cuya resolución corresponderá a la jurisdicción competente con la debida protección y prevalencia de los derechos y garantías más favorables del "contratista convertido en trabajador" en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales (C.P., art.53).
En resumen, a juicio de la Corte los cargos formulados por los demandantes, como se pudo registrar, parten de una premisa equivocada consistente en no haber diferenciado el contrato de prestación de servicios surgido del ejercicio de la autonomía de la voluntad, que son a los que alude la norma examinada con respecto al Estatuto General de Contratación para la administración pública, de los contratos de trabajo, cuya relación jurídica y elementos configurativos son bien diferentes, los cuales no se predican de la constitucionalidad de la disposición demandada sino de las deformaciones que en la aplicación práctica de esa figura contractual se han presentado. En consecuencia, los razonamientos hasta aquí expuestos sirven de sustento a la Sala Plena de la Corte Constitucional para concluir que las expresiones acusadas del numeral 3o. del articulo 32 de la Ley -80 de 1993, no vulneran los preceptos constitucionales, razón por la cual deberán ser declaradas exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada, como así se hará en la parte resolutiva de la presente providencia.
VIl. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES las expresiones "no puedan realizarse con personal de planta o" y "En ningún caso ... generan relación laboral ni prestaciones sociales" contenidas en el numeral 3o. del articulo 32 de la Ley. 80 de 1993, salvo que se acredite la existencia de una relación laboral subordinado.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archivase el expediente.
Última modificación 08/02/2013