Análisis de jurisprudencia, Boletín 007 de mayo 19 de 1997
OBLIGACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ORDEN NACIONALDE REALIZAR UN APORTE A FAVOR DE PROSOCIAL.
La obligación de realizarun aporte a favor de Prosocial por parte de todos los servidores públicosdel orden nacional, equivalente al valor de tres días de la primade vacaciones devengada anualmente, fue establecida como contribuciónparafiscal, en el decreto-ley 1045 de 1978, el cual rebasó las facultadesconferidas por la correspondiente ley de facultades, la cual no incluíala potestad de crear e imponer una contribución a cargo de los servidorespúblicos del orden nacional, función atribuida por la Constituciónde 1886 al Congreso, las asambleas departamentales y los consejos municipales,por lo tanto al exceder dichas facultades, se declara inexequible el artículo27 del citado decreto 1045 de 1978.
Objeto de la demanda.
El ciudadano XX interpuso acción de inconstitucionalidad contrael artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, por el cual se fijan lasreglas generales para la aplicación de normas sobre prestacionessociales de los empleados públicos y trabajadores oficial del ordennacional, por considerar que viola el derecho al libre desarrollo de lapersonalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución Política.
Razones de la demanda.
Se argumenta que, es la persona quien puede definir el tipo de descansoy las formas de recreación que desee, sin que pueda el Estado interveniry desplegar su facultad interventora en dichos casos, toda vez que estaríainvadiendo un terreno que no es de su competencia, involucrándoseen determinaciones que solo pueden originarse en la libre determinaciónde los individuos de manera exclusiva y sin interferencias.
Consideraciones de la Corte.
Señala la Corte que en la expedición de la norma existióun vicio de fondo, al haber sido proferido el citado decreto 1045 de 1978,por el Presidente de la República con base en las facultades extraordinariasconferidas por la ley 5ª de 1978, ley que de manera alguna la autorizabapara establecer o imponer una contribución parafiscal a cargo deservidores públicos del orden nacional, contribución concarácter obligatorio y con destinación específicacomo lo era justamente el aporte a favor de Prosocial, evidenciándosepor consiguiente una extralimitación por parte del Gobierno Nacionalen el límite material de las atribuciones que le fueron conferidas,toda vez que la ley 5 de 1978 no le otorgó competencia para crearuna contribución parafiscal y de las disposiciones de la misma nose deduce razonablemente dicha competencia.
DECISION:
La Corte Constitucional declaró inexequible el artículo27 del decreto 1045 de 1978 por exceder el marco fijado por el legisladora las facultades extraordinarias otorgadas en la ley 5ª de 1978.
EXTRACTODE LA SENTENCIA C-105 del 6 de marzo de 1997.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano XXX, en ejercicio de la acción pública deinconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la ConstituciónNacional, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de lareferencia contra el artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, por elcual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normassobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadoresoficiales del sector nacional.
Admitida la demanda se ordenó practicar las comunicaciones derigor constitucional y legal; se fijó en lista el negocio por laSecretaría General de la Corte y simultáneamente se dio trasladoal Despacho del Señor Procurador General de la Nación paraque éste rindiera el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el articulo242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procedela Corte a resolver sobre la demanda presentada.
II. EL TEXTO DE LA DEMANDA
A continuación se transcribe el articulo 27 del Decreto Ley 1045de 1978:
DECRETO LEY 1046 de 1978
"Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicaciónde las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicosy trabajadores oficiales del sector nacional"
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de lasfacultados extraordinarias que lo confiero la ley 6a. de 1978
DECRETA:
"Artículo 27. De los descuentos a favor de Prosocial. Elvalor de tres de los quince días de prima, salvo disposiciónlegal en contrario, será depositado por el respectivo organismoen la Promotora de vacaciones y Recreación Social, entidad que manejarádichos recursos en cuenta especial y facilitará la expediciónde un certificado sobre su valor para que el beneficiario obtenga bajoscostos en sus planes vacacionales." LA DEMANDA
A Normas constitucionales que se consideran infringidas
El demandante considera que la norma acusada vulnera el articulo 16de la Constitución Política.
B. Fundamentos de la demanda
En opinión del demandante, la norma acusada, que establece undescuento obligatorio equivalente al valor de tres días de la primade vacaciones de los empleados públicos y trabajadores oficialesdel sector nacional, con destino a la Promotora de Vacaciones y RecreaciónSocial, Prosocial, entidad pública vinculada al Ministerio de Trabajoy Seguridad Social, con el objeto de que a cambio de dicho aporte el empleadoo trabajador obtenga "bajos costos" en los planes vacacionalesque ofrece dicha institución, contraría el derecho al libredesarrollo de la personalidad consagrado en el artículo 16 de laConstitución Política, dado que solo la persona puede definirel tipo de descanso y las formas de recreación que quiera para sí,tal como lo ha señalado esta Corporación, sin que pueda elEstado intervenir y desplegar su facultad interventora en dichos asuntos,aún en aras de mejorar la calidad de vida de sus servidores, puesello implicaría invadir un terreno que le es vedado, inmiscuyéndoseen determinaciones que solo pueden originarse en la libre determinaciónde los individuos, las cuales les corresponde a ellos adoptar de maneraexclusiva y sin interferencias.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad correspondiente el Señor Procurador Generalde la Nación (E) rindió el concepto de su competencia, solicitandoa esta Corporación que se declare exequible la norma acusada, puestoque la misma en su criterio no viola ningún precepto de la ConstituciónPolítica.
Fundamenta su solicitud en los siguientes argumentos:
Manifiesta el Ministerio Público, que los descuentos a que aludela norma demandada son, sin lugar a duda, contribuciones parafiscales quecomo tales son obligatorias para aquellas personas que conforman el segmentode la población al cual se destinarán los correspondientesrecursos; esto es, que deben ser aportados por los funcionarios y empleadospúblicos del orden nacional, que de conformidad con lo establecidoen el artículo 24 del Decreto Ley 1045 de 1978 tienen derecho ala prima de vacaciones, pues ellos serán los directos beneficiariosde los planes vocacionales y los servicios de recreación que laentidad receptora, Prosocial, ofrecerá.
Agrega que, en tanto contribuciones parafiscales los recursos captadosen cumplimiento de la norma acusada, son recursos públicos que seentregan directamente a una agencia estatal especializada, Prosocial, empresaindustrial y comercial del Estado cuyo objeto institucional es formularprogramas, promocionar, fomentar y financiar servicios de recreacióny turismo social, destinados a proporcionar bienestar social a los servidorespúblicos y sus familias, así como a los pensionados del sector,contribuyendo de esta manera a la salud integral de los mismos.
No encuentra el Procurador que la contribución parafiscal impugnada,tal como está establecida, viole ningún precepto constitucionalal contrario, señala que la misma encuentra fundamento en los artículos95-9, 150-12 y 338 de la Carta Política, normas que facultan alEstado para hacer uso de la soberanía fiscal en su propio beneficio,lo que hace que los recursos recaudados en desarrollo de la norma atacadaconstituyan recursos públicos, ". destinados a engrosar elpatrimonio de una persona moral de carácter eminentemente público".
Concluye el concepto fiscal, que la contribución es constitucional,dado que los recursos recaudados, destinados a una entidad pública,no privada, persiguen que los beneficiarios obtengan bajos costos en susplanes de vacaciones, objeto que se enmarcar en las disposiciones de losartículos 49, 52 y 53 de la C.P., que le asignan al Estado la obligaciónde organizar, dirigir, reglamentar y fomentar el derecho a la salud, ala recreación, a la práctica de un deporte y al aprovechamientodel tiempo libre de sus servidores, sin que ello pueda entenderse comouna práctica de "dirigismo estatal" que afecte la capacidadinalienable del individuo de decidir libremente sobre su propia vida, muchomenos cuando es claro que en ningún momento se está obligandoa los sujetos pasivos de la contribución parafiscal, a participaro abstenerse de hacerlo en los planes vocacionales de Prosocial.
En su criterio la norma reprochada es constitucional en la medida enque no afecta el núcleo esencial del derecho al libre desarrollode la personalidad de los servidores públicos a los que estádirigida, pues no los constriñe a utilizar su tiempo libre en losplanes vacacionales que ofrece Prosocial, ni le otorga a dicha entidadinjerencia alguna sobre la decisión que cada servidor público,en tanto persona autónoma, debe tomar en relación con lautilización y distribución de su período de descanso.
V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES
PROMOTORA DE VACACIONES Y RECREACION SOCIAL PROSOCIAL.
Dentro de la oportunidad correspondiente se hizo presente el doctorXXX, Director Ejecutivo (E) de la Promotora de Vacaciones y Recreación Social, Prosocial, para defender la constitucionalidad de la norma acusaday solicitar, con base en los argumentos que se sintetizan a continuación,la declaratoria de exequibilidad de la misma.
Anota que los derechos a la recreación, a la prácticade un deporte y al aprovechamiento del tiempo libre, a los que se refiereel artículo 52 de la C.P., por sus características, se encuentraníntimamente relacionados con el derecho al libre desarrollo de lapersonalidad a que se refiere al articulo 16 de la Carta; ellos, dice elinterviniente, antes que contradecirse se complementan y se necesitan.
Señala, que tal como lo ha afirmado esta Corporación,el derecho a la recreación es un derecho fundamental conexo conel derecho al libre desarrollo de la personalidad, que como tal exige delEstado protección y medidas dirigidas a fomentarlo y garantizarlo,pudiendo ser una de ellas la imposición de contribuciones parafiscalescon las cuales pueda dar cumplimiento a uno de los objetivos específicos,que el Constituyente de manera expresa le atribuyó.
La contribución impugnada, señala el interviniente, esuna contribución parafiscal, como tal destinada a una entidad pública,luego no son aplicables los argumentos que sirven de base a la sentenciaC-273 de 1996, a la que hace referencia el actor, pues en el caso que seplantea los recursos recaudados al engrosar el patrimonio de una entidadpública, adquieren el carácter de recursos públicos,que revierten en beneficio no solo del empleado o funcionario aportante,sino de su familia y de los pensionados.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.- La Competencia y el Objeto de Control
De conformidad con lo dispuesto en el, numeral 5 del articulo 241 dela Constitución Nacional, la Corte Constitucional es competentepara conocer de la acusación planteada por el actor contra el articulo27 del Decreto-Ley 1045 de 1978, por ser dicha disposición partede una norma con fuerza de ley, expedida por el Presidente de la Repúblicaen desarrollo de facultades extraordinarias que le otorgó para elefecto el legislador a través de la ley 5a. de 1978.
Segunda. -La materia de la demanda
La decisión que debe adoptar la Corte en el caso que se examina,en principio se contrae a establecer si la norma impugnada, expedida en1978 en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas al Presidentede la República por el Congreso, con fundamento en lo dispuestoen el artículo 76-12 de la Constitución de 1886, contraríao no el ordenamiento superior vigente consagrado en la Carta Políticade 1991, tal como lo afirma el actor. No obstante, siguiendo la jurisprudenciade esta Corporación, antes de realizar la confrontación de]contenido de la norma acusada con las disposiciones de la Constituciónvigente, y teniendo en cuenta que se trata de una disposición quehace parte de un decreto con fuerza de ley expedido en uso de facultadesextraordinarias, la Corte verificará si la disposición demandadacorresponde o no a las precisas facultades que le atribuyó el legisladoral ejecutivo; ello por cuanto como lo señaló esta Corporación,si se llegaré a establecer que hubo desbordamiento por parte delPresidente en el ejercicio de las facultades con base en las cuales expidióla norma acusada, se configuraría un vicio de fondo, dada la ausenciade competencia del productor de la misma, lo que implicaría su retirodel ordenamiento jurídico, en tanto ella se encuentra vigente yproduciendo efectos. Dijo esta Corporación:
" La competencia, en derecho público, equivale a la capacidaden el derecho privado Pero mientras en éste ésa es la regla,en aquél constituye )a excepción, pues los funcionarios sólopueden hacer aquello para lo que estén expresamente facultados porel ordenamiento. Es ella un presupuesto esencial de validez de los actosque el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de validezde los actos, jurídicos de derecho privado.
"Asimilar ese requisito a la forma es incurrir en una confusióninadmisible, puesto que a ésa solo puede acceder el sujeto calificado(competente o capaz, según el caso) para verter en ella el contenidoque de ese modo cobra significación jurídica. La falta decompetencia genera, pues, un vicio que hace anulable el acto de derechopúblico indebidamente producido, así como la incapacidad,en el derecho privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con lainadecuada elección de la forma que ha de corresponder al acto,conforme a su naturaleza jurídica." (Corte Constitucional,Sentencia C-545 de 1993, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.)
En el caso propuesto, es necesario entonces, en primer lugar, determinarsi con base en las facultades extraordinarias que el legislador de la épocale atribuyó al Presidente de la República, éste podíaestablecer una contribución, o si, por el contrario al hacerlo desbordólas facultades que le habían sido conferidas luego, si es del caso,esto es si se constata que el legislador extraordinario si tenia competenciapara producir la norma acusada, la Corte procederá a establecersi esa contribución, dadas sus singulares características,se ajusta o no al ordenamiento superior vigente. Para lo primero el análisistendrá como referente la Carta Política de 1886, para losegundo el ordenamiento superior vigente.
Tercera. Podía el legislador extraordinario de 1978 imponer unacontribución parafiscal con base en las facultades que le otorgóel Congreso a través de la ley 6a. de ese mismo año?
La norma demandada, tal como se ha dicho hace parte de un decreto leyexpedido por e! ejecutivo, en desarrollo de facultades extraordinariasconferidas por el Congreso de la República al Presidente a travésde la ley 5a. de 1978 Dichas facultades, de conformidad con lo establecidoen el numeral 12 del artículo 76 de la C.P de 1886, debieron serotorgadas por el legislador de manera precisa, pro témpore, y siempreque la necesidad o las conveniencias públicas lo exigieran o aconsejaran.
Del texto de la ley 5a, de 1978, ley de facultades, se concluye lo siguiente:
a. En cuanto a la temporalidad: El Congreso dio cumplimiento estrictoa las disposiciones del numeral 12 del artículo 76 de la C.P. de1886, en cuanto otorgó, pro tempore, facultades extraordinariasal Presidente de la República, lo hizo por noventa días,lo que quiere decir que teniendo en cuenta que la ley de facultades sepromulgó el 7 de abril de 1978, el Decreto Ley 1045, que contienela norma impugnada, publicado el 7 de junio de 1978, se expidiódentro del término establecido, por lo que no hay lugar, en relacióncon este aspecto a reparo constitucional.
b. En cuanto a la materialidad: En este aspecto es necesario dilucidarsi la disposición adoptada por el legislador extraordinario en elarticulo 27 del Decreto 1045 de 1978, norma impugnada por el actor, desarrollóefectivamente las facultades que de manera precisa y detallada expresamentele otorgó el Congreso si por el contrario, con su contenido se extralimitoy desbordó su competencia.
Para el efecto es pertinente, en primer lugar, establecer si tal comolo,, sostienen el Ministerio Público y los intervinientes, la disposicióncontenida en el artículo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, demandadopor el actor, creó u¡) - contribución, y si ella, comolo afirman, reúne las características esenciales de una contribuciónparafiscal.
La caracterización de las contribuciones parafiscales.
Si bien fue el Constituyente 1991 el que introdujo de manera expresael concepto en la Carta Política (artículo 338), la nociónde parafiscalidad había sido aceptada por, la doctrina y la jurisprudenciacolombiana antes de su consagración en la Carta Políticaactualmente vigente, pues la misma Corte Suprema da Justicia, en 1977,calificó las contribuciones especiales como recursos parafiscales,aceptó su existencia por fuera del presupuesto racional y reconocióque se trataba de recursos con una afectación especial
Era clara entonces para el legislador de 1978, la posibilidad de creardicho tipo de contribuciones, que gravarían a determinados sectoreseconómicos o sociales, a los cuales se les obligaría a pagaren favor, de un ente público a privado un determinado aporte, conel objeto de que éste se revertiera en beneficio de, quienes efectuaranla contribución, no de manera directa, sino a través de servicioso mediante la aplicación de mecanismos de regulación económica.
Si se tiene en cuenta que el articulo 43 de la C.P. de 1886, establecíaque en tiempo de paz únicamente el Congreso, las asambleas departamentalesy los municipios podían Establecer contribuciones, queda claro quela competencia para el efecto, salvo que se otorgaran facultades extraordinariasespecificas y expresas, tal como lo ordenaba el numeral l2 del artículo76, era de] legislador y no del ejecutivo, luego para hacerlo el Presidentede la República debía ser revestido de dichas facultades.
Ahora bien, al analizar el contenido del artículo 27 del Decreto1045 de 1978, norma demandada por el actor es viable concluir que en efectoa través de ella el legislador extraordinario creó una contribucióny que la misma reúne las características esenciales de unacontribución parafiscal por las siguientes razones:
En primer lugar el legislador extraordinario creó una contribucióna cargo de un sector social determinado: los trabajadores oficiales y losempleados públicos del nivel nacional.
A dichos servidores públicos les impuso el pago de una contribuciónque no afecta a otras personas o sectores, equivalente al valor de tresdías de la prima de vacaciones devengado anualmente por los mismos.
Dicha contribución se estableció con carácter obligatorioy se destinó de manera especifica a un ente público, la Promotorade Vacaciones y Recreación Social Prosocial, empresa industrialy comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Ese aporte se creó con el objeto de que revertiera en favor dequienes lo efectuaran, pues se estableció que ellos se haríanacreedores a "bajos costos" en los planes y programas vocacionalesy de recreación, que la entidad receptora diseña y ofrezca,a la vez que permitiría atender también a sus familias alos pensionados.
Vale señalar además, que si la contribución examinada,creada en 1978, se confronta con la caracterización que de dichoconcepto ha hecho la Corte Constitucional al pronunciarse sobre el artículo338 de la C.P, vigente; también se concluye que ella, dadas suscaracterísticas, es una contribución parafiscal pues sobrelas mismas ha dicho esta Corporación: "La doctrina suele señalarque las contribuciones parafíscales se encuentran a medio caminoentre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de lasoberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relacióndirecta ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero,de otro lado, se cobran sólo a un gremio o colectividad especificay se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o colectividad.
'...De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras, En primerlugar que el término "contribución parafiscal"hace relación a un gravamen especial, distinto de los impuestosy tasas. En segundo lugar que dicho gravamen es fruto de la soberaníafiscal del Estado, que se cobra de necesidades se satisfacen con los recursosrecaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos,semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interésgeneral. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosarlas arcas del presupuesto nacional. Y por último, que los recursosrecaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicoscomo por personas de derecho privado." (Corte Constitucional, SentenciaC-040 de 1993 M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).
Una vez se ha establecido que el precepto demandado efectivamente creóuna contribución y que esa contribución, dados los elementosque la configuran, corresponde no sólo a la caracterizaciónque de las contribuciones parafiscales hizo la jurisprudencia de la CorteSuprema de Justicia en 1977, sino a la producida por esta Corporaciónal interpretar dicho concepto consagrado en el artículo 338 de laCarta Política vigente, es necesario establecer si efectivamente,con base en las facultades extraordinarias que el legislador de 1978 leotorgó al Presidente de la República, éste podíacrearla.
Para ello es necesario establecer cuáles fueron en concreto lasfacultades otorgadas por el Congreso de la República al Presidentea través de la ley 5a. de 1978, para lo cual se transcribiráen su totalidad su texto: " LEY 5a. de 1978" (abrí 7)
"Por la cual se reviste al Presidente de la República defacultades extraordinarias para modificar escalas de remuneración,revisar sistemas de clasificación y dictar otras disposiciones enmateria de administración personal. "El Congreso de Colombia,
DECRETA
"Artículo 1º. De conformidad con el numeral 12 delarticulo 76 de, la Constitución Nacional, revístese al Presidentede la República de facultades extraordinarias, por el términode noventa días, contados a partir de la vigencia de la presenteley, para los siguientes efectos:
"1. Fijar, con efectividad el primero (1º) de enero de 1978,las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categoríasde empleos de:
"a) la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional,incluidas las unidades administrativas especiales; "b) la RegistraduríaNacional del Estado Civil;
"c) la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público, el TribunalDisciplinario, el Consejo de Estado y los Tribunales Contenciosos Administrativosy las Direcciones de, Instrucción Criminal,
"d) La contraloría general de la República
"Esta facultad comprende la de señalar las bonificacionesde soldados, grumetes y alumnos de las escuelas de formación delas Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
"No obstante lo dispuesto en el numeral primero del presente artículo,en las entidades que tuvieren decretadas reajustes salariales para hacerseefectivos con posterioridad al primero de enero 1978, la modificaciónde las escalas de remunerasen regirá a partir de la fecha en quese haya previsto el respectivo reajuste.
"2o. Revisar el sistema de clasificación y nomenclaturade los mismos empleos para fijar o modificar aquellas series y clases cuyacreación o modificación se estime indispensable.
"3o. Señalar los términos y condiciones para el reconocimientoy pago de la pensión jubilatoria de las personas que desempeñanel cargo de dactilocopista en el Departamento Administrativo de Seguridad-DAS-.
"4o. Modificar el régimen de servicio civil y carrera administrativa.
"5o, Revisar y modificar las reglas generales a las cuales debansujetarse las entidades de la Administración Pública delorden nacional en la aplicación de las normas sobre las asignacionesy prestaciones sociales señaladas por la ley para su personal.
"6º. Fijar las reglas para el reconocimiento, la liquidacióny el pago de las prestaciones sociales que se causarán en el futuroa favor de los extranjeros no domiciliados en Colombia que presten serviciosen el exterior como funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores.
"Artículo 2o. Autorizarse al Gobierno Nacional para abrirlos créditos y efectuar los traslados presupuestales indispensablespara el cumplimiento de la presente ley.
"Artículo 3o. Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación.
"Dada en Bogotá D.C, a los cuatro días del mes deabril de mil novecientos setenta y ocho"
Del texto de la ley de facultades se desprende lo siguiente:
Artículo 1o. En el numeral 1o. del articulo 1o de la ley 5a.de 1978, se faculta al Presidente de la República para fijar conefecto retroactivo al 1o, de enero de 1978, las escalas de remuneracióncorrespondientes a las distintas categorías de empleos, especificando.de una parte las ramas del poder público y las entidades del Estadoa las cuales ellas se aplicarían, y de otra habilitándolode manera expresa para señalar las bonificaciones que se pagaríanal personal vinculado a las escuelas de formación de las fuerzasmilitares y de la policía nacional. No existe en dicha facultadningún elemento que permita concluir razonablemente, que con baseen la misma el Presidente de la República estuviera autorizado paracrear una contribución, pues el encargo fue claro y concreto y deél no era posible derivar competencia alguna para imponer el aportea que se refiere la norma acusada.
En el numeral 2o. del mismo artículo 1o., el legislador facultóal Presidente de la República para revisar el sistema de clasificacióny nomenclatura de los empleos y fijar o modificar las series y clases queestimara indispensables, tampoco en esa disposición se le facultópara crear contribución alguna, pues simplemente se le habilitópara adelantar un proceso de carácter técnico dirigido amodernizar dichos aspectos administrativos.
En el numeral 3o. del articulo 1o de la ley de facultades, la competenciaque se le otorgó al Presidente se refería, específicamente,al establecimiento de los términos y condiciones para el reconocimientoy pago de la pensión de jubilación de las personas que enel DAS desempeñaban el cargo de dactilocopistas, facultad que bajoninguna circunstancia puede interpretarse como fundamento válidode la disposición impugnada por el actor.
En el numeral 4o. se facultó al Presidente de la Repúblicapara modificar el régimen de servicio civil y carrera administrativade los servidores públicos del orden nacional. Para analizar elalcance de esta facultad es necesario remitirse a las definiciones quesustentan uno y otro concepto:
- El concepto de servicio civil: es un concepto que "...tanto enColombia como en otros países del mundo obedece a la nociónde sistema. Este término (sistema) abarca la idea de un conjuntode variables interrelacionadas entre si que persiguen una finalidad determinada.Para nuestro caso tales variables están representadas por los distintosórganos o entidades que de una u otra manera tienen a su cargo algunasde las diversas competencias frente al manejo de los recursos humanos alservicio del Estado. Esta tarea (manejo de los recursos humanos al serviciodel Estado) se suele denominar "función pública"en el vocabulario de unos especialistas o "servicio civil" enel de otros"
Es obvio que el manejo de los recursos humanos al servicio del Estado,no incluía, como no incluye en la actualidad, la potestad de crearcontribuciones a cargo de los servidores públicos; ese manejo serefiere, entre otros, a aspectos tales como la fijación de las escalasde remuneración y régimen prestacional, la determinaciónde¡ estatuto de carrera, la expedición de estatutos de personal,la designación y remoción de los jefes superiores de la administraciónpública, etc., funciones a cargo de¡ Congreso y del ejecutivorespectivamente. De lo anterior es viable concluir, que la facultad otorgadaal Presidente de la República, a través del numeral 4o delartículo lo. de la ley 5a. de 1978, para modificar el régimendel servicio civil no incluía la potestad de crear e imponer unacontribución a cargo de los servidores públicos del ordennacional, función atribuida por la Constitución de 1886 alCongreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales.
b. El concepto de carrera administrativa: Dicho concepto ha sido ampliamentedesarrollado por la doctrina:
"Los autores afirman que no es posible obtener un rendimiento delas personas al servicio de una organización, [estatal] sino cuandose garantiza que quienes ingresan a su servicio reúnen las mejorescondiciones personales, poseen un alto grado de motivación y sonobjeto de continuos procesos de perfeccionamiento, todo lo cual no se consiguesino mediante el establecimiento de sistemas técnicos de selección,de la implementación de programas permanentes de adiestramientoy capacitación, y del convertimiento del trabajo en fuente de satisfacciónpara los empleados, objetivos cuyo desarrollo y ejecución se compendiarel] el concepto de carrera administrativa..."
El concepto de carrera administrativa, se refiere entonces al conjuntode acciones que debe diseñar y adelantar el Estado a travésde sus organismos especializados, para garantizar la selección delpersonal más idóneo y capacitado para la administraciónpública, y la permanencia, promoción y perfeccionamientodel mismo a través de programas específicos, que incluyenlos de bienestar sin embargo, reformar ese "régimen",facultad que el legislador otorgó al Presidente de la Repúblicapor medio de la ley 5a. de 1978, no lo habilitaba para crear una contribuciónque dadas sus características le correspondía imponerla,según norma constitucional, a uno de los órganos de representación,específicamente al congreso, el cual, si bien podía trasladarlapor un periodo de tiempo determinado y para efectos plenamente preestablecidosal ejecutivo debió hacerlo de manera expresa e inequívoca,sin que le fuera dado al Presidente de la República, por víade interpretación, abrogarse esa capacidad.
En el numeral 5o del artículo 1o. de a ley 5a. de 1978 se leatribuyen expresas facultades al Presidente de la República, pararevisar y modificar "...las reglas a las cuales deban sujetarse lasentidades de la administración pública del orden nacionalen la aplicación de las normas sobre las asignaciones y prestacionessociales señaladas por la ley para su personal", es claro,que con base en esa facultad el ejecutivo estaba habilitado para adoptarmedios de carácter estrictamente procedimental, que sirvieran parael efectivo y regular cumplimiento de la normativa sustancial relacionadacon las asignaciones y prestaciones sociales creadas y consignadas en laley se trataba de una competencia que no trascendía lo meramenteorganizacional y que como tal carecía de elementos sobre los cualesel ejecutivo pudiera sustentar la competencia que requería paracrear una contribución de carácter parafiscal.
En el último numeral del articulo 1o. de la ley 5a. de 1978,el 6o, el legislador otorgó facultades al Presidente de la Repúblicapara determinar las reglas aplicables para el reconocimiento, liquidacióny pago de las prestaciones sociales que se causaren a favor de extranjerosno domiciliados en Colombia que prestaran sus servicios al Ministerio deRelaciones Exteriores, su contenido es claro e inequívoco y no permite,de ninguna manera, deducir de él facultades para crear e imponeruna contribución de carácter pecuniario como la contenidaen el articulo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978 impugnado por el actor.
Artículo 2o. En esta disposición el legislador autorizóal gobierno nacional, "...para abrir los créditos y efectuarlos traslados presupuestarios indispensables para el cumplimiento de laLey" actuaciones que técnicamente no permiten la creaciónde una contribución pecuniaria a cargo de un determinado sectorsocial, destinada a un ente público, que revertiría a losaportantes, a sus familias y a los pensionados, en la medida en que éstosse hacían acreedores a "bajos costos' cuando utilizaran losservicios por ella ofrecidos.
En efecto, la apertura de créditos y la realización detraslados presupuestados son operaciones que técnicamente no incluyenla posibilidad de imponer contribuciones, en consecuencia dichas facultadesno podían entenderse extendidas hasta la autorización quenecesariamente requería el ejecutivo para producir una disposicióncomo la contenida en la norma acusada por el actor.
Es claro entonces, que las facultades otorgadas por el legislador alejecutivo, a través del artículo 2o.de la ley 5a. de 1978,de abrir créditos y realizar los traslados presupuestarios necesariospara dar cumplimiento a la ley, no incluían la posibilidad de queel Presidente de la República creara, como lo hizo, una contribuciónque por sus características se puede calificar como parafiscal.
Con base en los resultados del análisis realizado, la Corte puedeafirmar que examinadas cada una de las atribuciones conferidas por el legisladoral Presidente de la República a través de la ley 5a. de 1978,no hay ninguna que de manera expresa le haya otorgado competencia paracrear una contribución parafiscal como la consignada en el artículo27 del Decreto Ley 1045 de 19700, y que tampoco, de ninguna de ellas podíadeducirse razonablemente dicha competencia.
Por los motivos señalados la Corte considera que el GobiernoNacional se extralimitó o desbordó el limite material delas atribuciones que le fueron otorgadas por el legislador a travésde la ley 5a. de 1978, en lo que hace al artículo 27 del DecretoLey 1045 de 1978, motivo por el cual dicha norma será retirada delordenamiento jurídico.
En consecuencia, al ser inexequible el artículo 27 del DecretoLey 1045 de 1978, norma impugnada por el actor, por exceder su contenidoel marco señalado por el Congreso de la República en la Ley5a. de 1978, no hay lugar a pronunciarse sobre los demás cargosque fundamentan la demanda, pues sea cual fuere la decisión quese adoptara, la norma de todas maneras se retirará del universoJurídico.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrandojusticia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional.
RESUELVE:
Por exceder el marco fijado por el Legislador a las facultades extraordinariasotorgadas en la Ley 5a de 1978, declarase INEXEQUIBLE el articulo 27 delDecreto Ley 1045 de 1978.
Cópiese, comuníquese a quien corresponda, publíquese,cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Última modificación 10/02/2013