Análisis de jurisprudencia, Boletín 001 de enero 15 de 1997
EL JUEZ CONSTITUCIONAL NO PUEDE ORDENAR QUESE PRETERMITAN LOS TRÁMITES ESTABLECIDOS EN LA LEY.
CUMPLIMIENTODE LOS TRÁMITES ADMINISTRATIVOS.
IGUALDAD DE LOS CIUDADANOS ANTE EL ESTADO.
El Juez de tutela no está facultado paraordenar que se pretermitan los trámites contemplados en una entidadpública, a menos que se presenten situaciones que exijan un comportamientodiferente, con el objetivo de prevenir la violación de los derechosfundamentales.
(Corte Constitucional, Sala Tercera, Sentencia T- 414 de septiembre 4 de1996, expediente T-97920, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz).
OBJETO DE LA DEMANDA.
El señor XX en calidad derepresentante legal de sus hijas AA y BB interpuso acción de tutelacontra el Instituto Colombiano de bienestar Familiar invocando la protecciónde los derechos fundamentales de petición, igualdad y seguridadsocial en favor de sus hijas enfermas, para que se haga efectivo el reconocimientodel beneficio de Hogar Biológico en favor de sus hijas y obtenganalimentos, cuidado y servicio médico queél no les puede brindar por encontrarse desempleado, inválidoy a la espera de su pensión de jubilación; hechos por loscuales solicita que dicha entidad asigne inmediatamente el cupo a sus hijasy arregle la disponibilidad presupuestal para tal efecto.
RAZONES DE LA DEMANDA.
Al padre inválido y desempleadoel I.C.B.F le aprobó el 13 de febrero de 1996 la constituciónde su familia como hogar sustituto biológico especial múltiple,por su apremiante situación económica, no obstante lo cual,el demandante considera que la dilación en la ejecución dela medida, vulneraba diversos derechos fundamentales de sus menores hijasal no hacerse efectiva.
CONSIDERACIONES DE LA PRIMERA INSTANCIA Y DEL TRIBUNAL.
El juzgado de primera instanciaconcedió la tutela impetrada pues estimó que la tardanzaen otorgar la protección solicitada obedecía a negligenciadel I.C.B.F. en el trámite de la petición y poníaen peligro la integridad física de las menores. Por consiguiente,ordenó al Instituto proceder a prestar la ayuda implorada hastaque cambiase la situación económica del demandante. Por suparte el Tribunal Superior del Distrito Judicial revocó la sentenciade primera instancia y denegó el amparo solicitado por considerarque las niñas "no se encontraban en situación de abandonoy peligro, sino en situación irregular.". Además anotaque el cumplimiento de la medida del hogar sustituto biológico especialse ha debido subordinar a la observación de dos requisitos: "laprotección de una familia como hogar sustituto y las diligenciasadministrativas conducentes a decretar dicha medida específica conrespecto a un menor..."
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Sobre el procedimiento a seguiren el caso objeto de estudio dice, "... dentro de las institucionesexisten procedimientos para la toma de decisiones, de cuyo respeto se deriva,entre otras cosas, que las disposiciones adoptadas tengan sentido, es decir,operen en la dirección deseada, y que la distribución delos escasos recursos de que dispone el Estado, en relación con lasinmensas necesidades por satisfacer, se desarrolle con un cierto sentidode justicia."
Para tal efecto, ha de respetarseel orden de presentación de las solicitudes que se hagan a la administración,y acatar los trámites establecidos para las mismas, de manera que"...sus acciones no se acomodan a los intereses de algunos o a manipulacionesindebidas, sino que se ajustan al principio que establece que todos losciudadanos son iguales ante el Estado."
Por ello, "...el juez de tutelano está llamado a ordenar que los trámites contemplados enlas diversas entidades públicas sean pretermitidos, a no ser quese presenten situaciones extraordinarias que exijan una respuesta distintacon el objeto de prevenir la violación de los derechos fundamentales.De lo contrario, el recurso a la acción de tutela podríaconvertirse en un mecanismo para pretermitir los tiempos de espera y lasdiligencias que requieren los referidos trámites. Adicionalmente,se violaría el derecho a la igualdad de aquellas personas que sesometen al trámite dispuesto por la administración, sin recurrira la acción de tutela.
De otra parte, "... no es tareadel juez constitucional pronunciarse acerca de la conveniencia de los procedimientosestablecidos, pues en estos temas la administración debe gozar deun margen de discrecionalidad, cuyos límites se encuentran en lairrazonabilidad y desproporcionalidad de sus decisiones.
"... no puede el juez constitucionalordenar que se pretermitan los trámites establecidos en la ley.
"... los derechos económicosy sociales, inclusive los relacionados con los niños, no puedenprescindir de la ley que organiza el respectivo servicio público,fija los procedimientos para la distribución de un determinado bieny dispone los recursos necesarios para su debida prestación.
"En un país en el quebuena parte de la población carece de servicios básicos yafronta necesidades, que siempre pueden satisfacerse con los recursos disponibles,se impone con mayor fuerza un proceso ordenado de asignación delos bienes escasos que puede proveer el Estado.
FALLO:
se deniega la tutela solicitadapor el demandante.
TEXTO COMPLETO DE LA SENTENCIA.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
La Sala Tercera de Revisiónde la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo CifuentesMuñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, han pronunciado.
EN NOMBRE DEL PUEBLO Y PORMANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
La siguiente
SENTENCIA
En el proceso de tutela númeroT-97920 promovido por XX contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
ANTECEDENTES
1. XX, en su calidad de representantelegal de sus hijas AA, de 8 años, y BB, de 5 años, interpuso,el 21 de febrero de 1996, acción de tutela contra el Instituto Colombianode Bienestar Familiar, Regional Valle del Cauca. El actor invoca la protecciónde los derechos fundamentales de sus hijas y, en concreto, de sus derechosde petición, igualdad y seguridad social, conculcados, segúnafirma, por dicho organismo.
El demandante, de 50 años deedad, expone que se encuentra sin trabajo y que desde junio de 1994 tramitósu pensión de invalidez ante el Instituto de los Seguros Sociales.Refiere que la madre de AA y de BB aparte de maltratarlas, finalmente lasabandonó, se desconoce su paradero, razón por la cual tuvoque hacerse cargo de las menores, desde fines de 1994. Agrega que tienedos hijos más con otra mujer, con la que convive actualmente, yque todos ellos dependen económicamente de él. Manifiestaque se encuentra en una muy mala situación financiera, pues tienediversas deudas y carece de ingresos económicos. Sus incapacidadesfísicas, asevera, le dificultan conseguir un trabajo. Adicionalmente,no ha podido arrendar una casa en el barrio El retiro, en la ciudad deCali.
Sostiene el actor que desde 1989, sinningún resultado, ha puesto en conocimiento de la personeríamunicipal de Cali y el I.C.B.F., la situación de sus dos hijas frenteal maltrato y posterior abandono de su madre. Considera que la negligenciae inacción del I.C.B.F. han sido la causa de que sus hijas hayansufrido daños físicos y psicológicos que se podríanhaber evitado.
Las menores, quienes sufren de epilepsiay de otras incapacidades, recibieron los cuidados que requeríanhasta el 31 de diciembre de 1994, fecha en la que, a raíz de unareestructuración administrativa, se suprimió el puesto queocupaba el actor en la Corporación Autónoma Regional delValle del Cauca y, por consiguiente, le fueron suspendidos los serviciosde seguridad social. En consecuencia, desde febrero de 1995 -su convivienteestá imposibilitada para cuidar a las niñas por una enfermedadque la aqueja-, el actor contrató a una madre comunitaria de Suárez,Cauca, para que las atendiera. Con todo, dada la extrema pobreza de lamadre comunitaria y su precaria situación económica paracostear los gastos que la enfermedad de sus hijas implicaba, el actor decidióacudir a la regional del I.C.B.F. en busca de ayuda, instituciónen la que se le aconsejó que solicitara que su hogar fuera admitidocomo hogar biológico sustituto especial. El demandante elevóla petición el 30 de octubre de 1995, y la misma fue aprobada el13 de febrero de 1996 por el director regional del I.C.B.F. Sin embargo,en la comunicación oficial se establece que para que la medida deprotección del hogar sustituto pueda hacerse efectiva se requierede la existencia de la respectiva disponibilidad presupuestal, lo que severifica cuando se libera un cupo de atención dentro del subproyecto"de atención al menor en medio familiar".
El señor XX interpuso la acciónde tutela como mecanismo transitorio, mientras se resolvía en elI.S.S. su petición de reconocimiento de la pensión de invalidezo se mejoraba de alguna forma su situación económica. Solicitaque se le concedan en forma inmediata los beneficios del hogar sustitutobiológico especial.
2.- Mediante providencia del 5 de marzode 1996, el Juzgado Octavo de Familia de Cali concedió la tutelade los derechos invocados por el actor, luego de recibir una ampliaciónde la declaración del demandante y de analizar los informes recibidosdel I.C.B.F., lo mismo que la historia elaborada en ese Instituto acercade las menores. El juzgado consideró que si bien se habíaaprobado formalmente la solicitud de hogar sustituto al actor, la respuestadel I.C.B.F. generaba un incumplimiento material de la obligacióndel Instituto frente a los derechos fundamentales de las hijas del demandante.
Se anota en la sentencia: "(...)el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar seccional de la ciudad deCali frente a las necesidades de las menores cumplió con lo relativoal acto aprobando el beneficio del Hogar Biológico para éstas,pero muy posiblemente y obligado por las circunstancias atinentes a losengorrosos trámites y de suyo demorados, muy propio de las entidadesoficiales dependientes del Estado, ha omitido llevar a la prácticalas diligencias que son propias para que las menores reciban el apoyo efectivo,poniéndose así, por la omisión en tal sentido, enpeligro la integridad física de las necesitadas, que podríanperecer por física desnutrición y falta de atenciónmédica". En consecuencia, señala el juzgado, "entales condiciones el Instituto no podrá continuar esperando quela situación económica de la entidad mejore, que se produzcala liberación de cupos, para prestar el servicio a AA y BB porquesus requerimientos son urgentes y se ha esperado un tiempo más queprudencial para atender a sus necesidades prioritarias sin resultado positivos".
El juzgado ordena al director regionaldel I.C.B.F. que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificacióndel fallo, disponga cuanto sea necesario para que las menores comiencena recibir, hasta que la situación económica del actor semejore, "la protección de su hogar paterno, el cuidado y laasistencia necesaria para su nutrición adecuada y la asistenciamédica (sic) que padecen, la educación necesaria para suformación integral y el adiestramiento especial tendiente a lograrsu integración activa en la sociedad". Esta asistencia podríadarse en dinero o mediante el suministro directo de los fármacosy alimentos necesarios.
Adicionalmente, con el objeto de poderconocer los cambios que se suscitan en la situación económicadel actor para poder determinar si deben modificarse las obligaciones delI.C.B.F. para con las menores, requiere al I.S.S. para que al momento deaprobar la solicitud pensional del demandante informe al I.C.B.F. de esteacto. Así mismo, requiere al actor para que en el momento de enajenar,hipotecar o permutar el bien inmueble que posee, informe de ello al juzgadoo al I.C.B.F.
3. El director del I.C.B.F. impugnóel fallo de primera instancia. Manifiesta que pese a que las menores seencuentran en situación irregular, según el art. 30 Códigodel Menor, ellas no están en situación de abandono o peligro(art. 31 ibidem). En consecuencia, el Estado no tiene la obligaciónde asumir toda la responsabilidad económica sobre las niñas,pues su compromiso a este respecto es de carácter subsidiario ycomplementario. En su concepto, corresponde al padre brindar a las menoresla atención básica necesaria.
Las medidas de protección, asu juicio, no están diseñadas para resolver problemas económicos.Con arreglo a las normas existentes, no puede el I.C.B.F. asumir toda laresponsabilidad sobre el suministro de alimentos y medicinas a los menores.La atención en su salud para las menores, enfatiza, deberíaser asumida por el régimen subsidiado creado por la ley 100 de 1993.Además sostiene, la medida de protección consistente en laubicación familiar a menores que se encuentran en situaciónirregular, no es de carácter permanente, ya que su términono puede exceder de 6 meses, si bien existe la posibilidad de prorrogarlapor causa justificada.
Finalmente, señala que la medidadel hogar sustituto biológico no se había decretado porqueno existía la disponibilidad presupuestal, "ya que los cuposde los hogares sustitutos hacen parte de la programación aprobadapara cada año y (...) todo lo que lige (sic) con aspectos presupuestalesestá entrelazado con las normas generales de la ley en este aspectoy no puede ser fácilmente modificado".
4. Mediante providencia del 22 de abrild e 1996, la Sala de Familia del Tribunal Superior de Cali revocóel fallo del aquo y, en su lugar, denegó la tutela de los derechosinvocados.
El tribunal señala que en vistade que las menores se encuentran en situación irregular y no deabandono o peligro, la orden del juez de brindarles protección integralno se ajusta a la ley. En este caso serían de recibo las solucionescontempladas en los artículos 131 y 224 del Código del Menor,es decir, por un lado, la asesoría para posibles reclamaciones dealimentos y la vinculación a programas que realice el Institutou organismos privados a favor de los menores (art. 131) y, por el otro,la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones de la familia en puntode la rehabilitación del menor y el impulso de campañas tendientesa la prevención de la deficiencia y a la rehabilitación delos discapacitados (art.224).
Advierte el tribunal que los trámitesante el I.C.B.F. para la aprobación del hogar sustituto se surtena través de dos fases. En la primera, se aprueba la medida de protección.En la segunda, se asegura la existencia de la partida presupuestal respectiva.Definida la aprobación del hogar sustituto, por lo tanto, correspondíaal Instituto continuar con el proceso administrativo, tal como sucedióal dictarse el auto del 8 de marzo, en el que se estableció la disponibilidadfinanciera necesaria para implementar la medida de protección.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El actor -quien se encuentra desempleadoen razón de su estado de invalidez-, solicitó al I.C.B.F.,en octubre de 1995, colaboración para atender a sus dos hijas, menoresde edad y discapacitadas. El Instituto le aprobó, en febrero 13de 1996, la constitución de su familia como hogar sustituto biológicoespecial múltiple, pero le manifestó simultáneamenteque para que la medida de protección pudiera aplicarse se requeríade la correspondiente disponibilidad presupuestal. Ante esta respuesta,el actor interpuso la tutela, como mecanismo transitorio mientras mejorabasu situación económica, pues, la dilación en la ejecuciónde la medida, en su concepto, vulneraba diversos derechos fundamentalesde sus menores hijas.
2. El juzgado de primera instanciaconcedió la tutela impetrada. El juez estimó que la tardanzaen otorgar la protección solicitada obedecía a negligenciadel I.C.B.F. en el trámite de la petición y poníaen peligro la integridad física de las menores. Por consiguiente,se ordenó al Instituto proceder a prestar la ayuda implorada hastaque cambiase la situación económica del demandante. parapoder ejercer control sobre el desarrollo de la orden jurídica,se dispuso que el I.S.S. debía notificar al I.C.B.F., el reconocimientoy pago de la pensión de invalidez del actor. Asimismo, se ordenóal demandante informar al juzgado o al Instituto de Bienestar Familiaracerca de los ingresos que pudiera recibir en el futuro, derivados de lanegociación de un inmueble de su propiedad.
3. El Tribunal Superior del DistritoJudicial revocó la sentencia de primera instancia y denegóel amparo solicitado. El Tribunal manifiesta que las niñas no seencontraban en situación de abandono y peligro, sino en situaciónirregular. Por lo tanto, el Instituto no estaba obligado a prestarle protecciónintegral. Además se anota en el fallo que el cumplimiento de lamedida del hogar sustituto biológico especial se ha debido subordinara la observación de dos requisitos: la protección de unafamilia como hogar sustituto y las diligencias administrativas conducentesa decretar dicha medida específica con respecto a un menor. La actuaciónpública se encontró ceñida al procedimiento legalestablecido y, por lo tanto, no se habría violado ningúnderecho fundamental.
El problema planteado
4. Se trata de determinar si a lashijas del actor dentro del presente proceso de tutela les fueron vulneradossus derechos fundamentales al aprobársele a su padre la conversiónde su núcleo familiar en hogar sustituto biológico especialy, simultáneamente, determinarse el aplazamiento de la entrada envigencia de dicha medida de protección hasta que se contara conlos recursos presupuestales necesarios. De manera más general, debeprecisarse si en los trámites ante las entidades oficiales, cuandose trate de casos de menores que presentan serios problemas físicoso mentales, es posible solicitar mediante la acción de tutela quese tomen medidas inmediatas y se apliquen a ellas los recursos necesarios,desatendiendo los procedimientos contemplados en la ley y en el reglamento.
Los hogares sustitutos biológicosespeciales
5. El Código del Menor D-L 2737de 1989, se ocupa en los artículos 29 y siguientes del tratamientode las situaciones irregulares en las que puede encontrarse un menor. Enel artículo 30 se contemplan nueve casos que pueden dar lugar adeclarar que un menor se halla en situación irregular. Para losefectos de esta sentencia, son de relevancia los siguientes:
1. (Cuando el menor) se encuentreen situación de abandono y peligro.
2. (Cuando el menor) carezca de laatención suficiente para la satisfacción de sus necesidadesbásicas (...)
6. (Cuando el menor) presente deficienciafísica, sensorial o mental..."
A continuación, el códigoregula cada una de las situaciones irregulares y precisa las medidas quehan de ser tomadas en cada evento. Así, en los artículos31 a 128 describe cuándo un menor se halla en situación deabandono y peligro y precisa cuales son las medidas de protecciónque ha de adoptar el I.C.B.F. Lo mismo hace en los artículos 129a 159 con respecto a los menores que carecen de la atención suficientepara la satisfacción de sus necesidades básicas y, en losartículos 222 a 233, en lo atinente a los menores que presentandeficiencia, sensorial o mental.
6. Dentro de las medidas de protecciónque puede ordenar el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para asistiral menor declarado en situación de abandono o peligro, el artículo57 prevé, en su numeral 3, la de la colocación familiar,la que es definida en el art. 73 del código de la siguiente manera:
"La colocación familiarconsiste en la entrega de un menor que se encuentre en situaciónde abandono o de peligro, a una familia que se compromete a brindarle laprotección necesaria, en sustitución de la de su origen.
"La medida de colocaciónfamiliar será decretada por el Defensor de Familia mediante resoluciónmotivada y de acuerdo con las normas técnicas del I.C.B.F.".
7. La medida de la colocaciónfamiliar ha sido desarrollada en diversos documentos internos del I.C.B.F.,entre ellos el "Manual para organización y el funcionamientode los hogares sustitutos", de 1990, y en el documento intitulado"Hogares amigos", de 1993. Todos ellos han sido condensados ydesarrollados en el informe denominado "protección especialal menor en situación irregular y la familia. Atención almenor abandonado o en peligro -Atención en medio familiar",elaborado por la Subdirección Operativa de protección delI.C.B.F., División Menor Abandonado o en Peligro, texto que es másconocido como el subproyecto de atención al menor "en mediofamiliar o de hogares sustitutos".
Dentro de los tipos de atenciónfamiliar que contempla el subproyecto está el hogar sustituto normal,en cual consiste en "un hogar remunerado conformada por una familiade la comunidad debidamente seleccionada que en forma voluntaria acogea un niño desprotegido, de manera transitoria, para proporcionarleafecto, seguridad y todos los cuidados necesarios para su desarrollo".
Igualmente, se reseña el hogarsustituto especial, que es aquel "hogar remunerado que brinda atenciónintegral a los niños que además de encontrarse en situaciónde abandono o peligro presentan discapacidad física, mental o sensorial".
El subproyecto se refiere, asimismo,a dos nuevas especies de hogar sustituto. El "hogar sustituto permanente"y el "hogar biológico para menores discapacitados u hogar biológicosustituto especial". Esta modalidad, que se aparta de la líneatradicional de los hogares sustitutos y que tiene por fin brindarle a losmenores la posibilidad de continuar en el hogar biológico cuandoéste no les pueda ofrecer, a causa de sus penurias económicas,toda la atención que requieren, es la que se utilizó en elcaso que es objeto de esta tutela. Este tipo de hogar es presentado dela siguiente manera:
"Cuando los padres o personasque están obligadas a dispensar la protección del niñodiscapacitado, no cuenta con los recursos necesarios para satisfacciónde sus necesidades básicas, se constituye el hogar biológicoen hogar sustituto especial, a fin de prevenir el abandono del niño.Se da para apoyar a la familia biológica en la atención especializadadel menor discapacitado.
"Estos hogares requieren previoanálisis y evaluación del Centro Zonal de ProtecciónEspecial, dando prioridad a aquellos casos que presenten déficitmúltiple en grado severo, manejando este tipo de modalidad en formadiscreta, sin divulgación al público".
8. En punto a la metodologíapara la organización y funcionamiento del subproyecto de hogaressustitutos, el citado documento fija una acción secuencial de etapasa seguir con miras al desarrollo de la modalidad de la atencióndentro del propio medio familiar de los menores. Estas etapas son:
1. Divulgación y motivación
2. Selección de los hogaressustitutos y hogares amigos
3. Apertura del hogar sustituto
4. Preparación del niñopara el ingreso, permanencia y egreso
5. Atención y seguimiento ala familia biológica
6. Atención integral del niño
7. Sistema de capacitación permanente
8. Selección y ubicaciónde los niños
9. Seguimiento y asesoría delos hogares
10. Cierre del hogar sustituto y delhogar amigo
11. Evaluación del subproyecto
Es importante observar que en el procesoque se cumple para llegar a aplicar la medida del hogar sustituto, en primertérmino, se selecciona el hogar y, luego, se procede a la ubicacióndel menor.
La selección de los hogaressustitutos es precedida por una campaña de información ymotivación acerca de esta medida de protección, dirigidaa las familias de la comunidad, con el objeto de estimular respuestas positivas.Entre las familias que manifiestan su deseo de albergar a un menor, seinicia un proceso de escogencia encaminado a definir cuál se ajustaa las condiciones requeridas por el I.C.B.F. En primer lugar se practicauna preselección dirigida a observar, entre otras cosas, la estabilidadde la familia, su motivación para convertirse en hogar sustituto,la ubicación y condiciones de la vivienda, el nivel de ingreso familiar,el tiempo disponible de la madre sustituta, su salud física y mental,etc.
Una vez superado el momento de la preselecciónse pasa a la selección definitiva, para la cual se realiza un estudiopsicológico y social de las familias, el que comprende distintasentrevistas a los miembros del grupo familiar y a sus vecinos o las personasdestacadas de su comunidad; visitas domiciliarias para verificar las condicionesque ofrecen la vivienda y el medio familiar y comunitario.
Sólo después de habercumplido con estos pasos se procede a aprobar la constitución deuna familia en hogar sustituto. La información sobre las familiasseleccionadas se incorporan a un banco de hogares sustitutos, al cual acudeel I.C.B.F. cuando el defensor de familia, siguiendo el trámiteque señalan los artículos 36 ss y 73 ss. del Códigodel Menor, decreta la medida de protección de la colocaciónfamiliar. Acerca de este trámite interesa citar lo que dice al respectoel subproyecto, en el aparte relacionado con la ubicación de losniños:
"El defensor de familia abriráinvestigación por medio de auto en el que ordenará la prácticade pruebas o diligencias tendientes a configurar la situación deabandono o peligro y adoptará de manera provisional la medida decolocación familiar en hogar sustituto u hogar amigo.
"Solicita el cupo al equipo ofuncionario responsable del subproyecto, quien teniendo en cuenta las característicasy necesidades del menor, selecciona la familia más adecuada e informaal Defensor de Familia para que proceda a efectuar la ubicación,quien mediante acto de colocación familiar procede a entregar almenor a la familia sustituta".
La acusación acerca de la vulneraciónde los derechos fundamentales de las menores.
9. Según el actor el I.C.B.F.violó los derechos fundamentales de sus hijas menores en razónde sus trámites prolongados, como se evidenciaría en el hechode que hubo de esperar varios meses para que se le aprobara la constituciónde su familia en un hogar sustituto biológico especial, aceptaciónque fue acompañada con la advertencia de que la medida de protecciónno podría aplicarse de inmediato, debido a carencias presupuestales,con lo cual se dilató aún más la entrada en vigenciade la medida.
De acuerdo con la descripcióndel actor, la situación de sus hijas es grave y exige tomar medidasurgentes. Sin embargo dentro de las instituciones existen procedimientospara la toma de decisiones, de cuyo respeto se deriva, entre otras cosas,que las disposiciones adoptadas tengan sentido, es decir, operen en ladirección deseada, y que la distribución de los escasos recursosde que dispone el Estado, en relación con las inmensas necesidadespor satisfacer, se desarrolle con un cierto sentido de justicia. Ha detenerse en cuenta que, lamentablemente, muchas personas se encuentran ensituaciones similares o peores de urgencia. Y si esto es así, ¿cómoproceder a repartir los contados bienes de que disponen las institucionespúblicas, si no es respondiendo de acuerdo con las característicasde las necesidades de cada peticionario o respetando el orden de presentaciónde las solicitudes?. Por otro lado, es importante destacar que el acatamientode los trámites establecidos es fuente decisiva de legitimidad paralas instituciones, las cuales al actuar de acuerdo con las normas que lasrigen evidencian que sus acciones no se acomodan a los intereses de algunoso a manipulaciones indebidas, sino que se ajustan al principio que estableceque todos los ciudadanos son iguales ante el Estado.
Las consideraciones anteriores conducena la conclusión de que el juez de tutela no está llamadaa ordenar que los trámites contemplados en las diversas entidadespúblicas sean pretermitidos, a no ser que se presenten situacionesextraordinarias que exijan una respuesta distinta con el objeto de prevenirla violación de los derechos fundamentales. De lo contrario, elrecurso a la acción de tutela podría convertirse en un mecanismopara pretermitir los tiempos de espera y las diligencias que requierenlos referidos trámites. Adicionalmente, se violaría el derechoa la igualdad de aquellas personas que se someten al trámite dispuestopor la administración, sin recurrir a la acción de tutela.
El demandante presentó su peticiónde aprobación como hogar sustituto biológico especial mediantememorial de octubre 30 de 1995. Con ello se dio inicio al trámitede aceptación de su familia como hogar sustituto. En el expedientereposan copias del formulario oficial de solicitud debidamente diligenciado,y del estudio social practicado por I.C.B.F., fechado el día 10de diciembre de 1992. La petición fue resuelta favorablemente eldía 13 de febrero de 1996, cuando se expidió la aprobaciónde la familia como "hogar sustituto especial múltiple biológico",al establecerse que sus condiciones eran positivas para albergar niños.
Sin embargo, con ello se habíacumplido apenas con una parte del trámite, vale decir, con la etapade selección del hogar sustituto, al terminar la cual se determinaque un grupo familiar específico sí puede asumir ese papel.Faltaba aún, entonces agotar el procedimiento relativo a la decisiónsobre la situación de las menores y sobre la medida de protecciónque había de tomarse. En él entra en acción el defensorde familia, quien abre investigación ordena la práctica depruebas, a la vez que puede adoptar de forma provisional la medida de colocaciónfamiliar. Pero, como lo dice el texto citado del subproyecto, para queel defensor pueda decretar esta medida debe primero solicitar un cupo (unaplaza) al equipo o funcionario responsable del subproyecto. Y esto fueprecisamente lo que ocurrió en la actuación adelantada porel Instituto en relación con las hijas del demandante; una vez fueaprobado el hogar sustituto se procedió a cumplir el trámiteadministrativo de rigor, para lo cual se citó al demandante el día8 de marzo, fecha en la que también, según informe del I.C.B.F.,"se dispuso como medida provisional 'la colocación familiarde las menores AAA y BBB, en el HS Especial Múltiple Biológicoremunerado del señor XXX, padre, para con esta medida, además,dar cumplimiento a lo dispuesto por la sentencia de tutela no. 0076 del5 de marzo de 1996, proferida por el Juzgado Octavo de Familia".
10. Se podría aducir que dadoque dentro de la misma petición el padre de las menores suministróla información acerca de su situación precaria y presentóla solicitud de reconocimiento como hogar sustituto, el Instituto deberíahaber realizado de manera simultánea los dos trámites sinesperar a que terminara el primero para darle inicio al segundo, todo conmiras a agilizar el procedimiento y a procurar que las menores fueran atendidasde manera oportuna. Sin embargo, esta objeción es desestimable.En primer término es decisivo cumplir con el trámite de aprobaciónde una familia biológica como hogar sustituto antes de decretarla medida de protección del hogar sustituto biológico especial,por cuanto no se puede partir de la base de que la familia natural reúnerequisitos exigidos para la aplicación de dicha medida. En segundotérmino, no es tarea del juez constitucional pronunciarse acercade la conveniencia de los procedimientos establecidos, pues en estos temasla administración debe gozar de un margen de discrecionalidad, cuyoslímites se encuentran en la irrazonabilidad y desproporcionalidadde sus decisiones.
Lo que sí se podría criticaral I.C.B.F., pero no aparece como relevante para la decisión deeste caso, es que en sus trámites y en los escritos que presentóante los jueces de tutela delata gran confusión acerca de la calificacióndel estado de las menores y de las medidas de protección. Mientrasque por un lado señala que las niñas no están en condicionesde abandono y peligro, sino en una situación irregular, por el otroaboga y aprueba la medida de protección de la colocaciónfamiliar -en este caso concreto, del hogar sustituto biológico especial-,la cual, de acuerdo con el código del menor, pertenece al ámbitode las situaciones de abandono o peligro y no al de las situaciones irregulares.
Las razones anteriores conducen a estaCorporación a negar el amparo impetrado por el demandante. En efecto,no puede el juez constitucional ordenar que se pretermitan los trámitesestablecidos en la ley.
De otro lado, los derechos económicosy sociales, inclusive los relacionados con los niños, no puedenprescindir de la ley que organiza el respectivo servicio público,fija los procedimientos para la distribución de un determinado bieny dispone los recursos necesarios para su debida prestación. Elactor pretende hacer caso omiso de las normas legales que desarrollan laConstitución en esta materia, las cuales no pueden ignorarse palmariamente,como quiera que sin ellas la norma constitucional que contempla en abstractolas prestaciones no puede ser aplicada. En un país en el que buenaparte de la población carece de servicios básicos y afrontanecesidades, que no siempre pueden satisfacerse con los recursos disponibles,se impone con mayor fuerza un proceso ordenado de asignación delos bienes escasos que puede proveer el Estado. El demandante no ha objetadoninguno de los criterios de justicia que presiden el reparto de las prestacionesa cargo del I.C.B.F. Su solicitud, en el fondo, busca preterminar una etapadel procedimiento administrativo. Si se le diera curso a la misma, dadala existencia de casos similares al suyo, sobra insistir sobre la anarquíae injusticia que sobrevendría. Cada uno emularía por demostrarque se encuentra en un estado de mayor necesidad que los demás.Por esta vía, ni la ley ni la administración podríanobrar racionalmente estableciendo los criterios objetivos que deben sertomados en cuenta para adjudicar una determinada prestación u otorgarcierto apoyo estatal.
Lo anterior en modo alguno significaque la Corte patrocine la mora en la ejecución de los planes socialesdel Estado o la proliferación de trámites inútilesen las dependencias del Estado. El estado social de derecho, particularmenteen lo que concierne al cumplimiento de los compromisos sociales y económicosemanados de la Constitución, debe obrar con diligencia y eficacia.
La denegación de la tutela impetrada,sin embargo, no apareja la desatención de las dos menores por partedel I.C.B.F. Por el contrario, si se dan las condiciones establecida enla ley y en el reglamento, dicha institución no podrá rehusarla prestación a la que esté obligada.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, laSala Tercera de Revisión,
RESUELVE
Primero. Confirmar, pero porlas razones expuestas en esta sentencia, la sentencia de tutela proferidapor la Sala de Familia del Tribunal Superior de Cali que ha sido objetode revisión. En consecuencia, se deniega la tutela solicitada porel demandante.
Segundo. Ordenar al I.C.B.F.,Continuar Suministrando a las Menores AA y BB, la atención que ellasrequieran, siempre que se den las condiciones para ello de conformidadcon la ley y el reglamento.
Tercera. Líbrense porsecretaría las comunicaciones a que se refiere el artículo36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte constitucionaly cúmplase.
Eduardo Cifuentes Muñoz, MagistradoPonente; Carlos Gaviria Díaz, Magistrado; José Gregorio HernándezGalindo, Magistrado; Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, SecretariaGeneral.
(Sentencia aprobada por la Sala Tercerade Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., alos cuatro (4) días del mes de septiembre de mil novecientos noventay seis (1996).
Última modificación 20/03/2013