Análisis de jurisprudencia - Boletín Julio - Agosto de 2000
5.1 DETERMINACIÓN DE LA BASE GRAVABLE DE LOS IMPUESTOS. Prerrogativa del legislador. Las nociones de tipo técnico presentadas en la valoración de ciertos conceptos económicos que incidan en la determinación de la base gravable de los impuestos, justifican que se difiera en algunas autoridades de la rama ejecutiva la valoración o el señalamiento del método para establecerlo, dado que el congreso no puede por la naturaleza de las cosas, ejercer esa función en razón de las circunstancias cambiantes dependientes del mercado o altamente técnicas.
Análisis de la sentencia C- 842 del 6 de julio de 2000. Corte Constitucional. M.P Vladimiro Naranjo Mesa
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política se demandó la inexequibilidad del artículo 2º (parcial) de la Ley 488 de 1998.
Mediante auto del dieciséis (16) de diciembre de 1999 el magistrado sustanciador admitió la demanda en contra del artículo 2º (parcial) de la Ley 488 de 1998, por tratarse de una norma legal, cuyo control le corresponde a la Corte Constitucional, según lo establecido por el artículo 241 de la Constitución Política.
Artículo 2: Utilidad en enajenación de acciones. El inciso segundo del artículo 36-1 del Estatuto Tributario quedará así:
“Cuando la utilidad provenga de la enajenación de acciones de alta o media bursatilidad, certificada así por la Superintendencia de Valores, realizada a través de una bolsa de valores, ésta no constituye renta ni ganancia ocasional” ( Lo subrayado corresponde al aparte demandado)
II DEMANDA
Aduce el actor que el artículo acusado, en lo demandado, delega en el Ejecutivo una función inherente y privativa del Congreso de la República, como es la determinación de los ingresos gravados con el impuesto de renta, y cuales son considerados como no constitutivos de renta para efectos de este impuesto.
El actor precisa su cargo indicando que los ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional se erigen en elemento esencial de la base gravable del tributo, y que la parte acusada del artículo 2° de la Ley 488 de 1998, al poner en cabeza de la superintendencia de Valores la facultad de certificar el índice de bursatilidad de las acciones, está permitiendo que esta entidad administrativa determine qué utilidad generada en la venta de acciones no constituye renta ni ganancia ocasional, pues la norma, en lo no acusado, indica que la utilidad proveniente de la enajenación de acciones de alta o media bursatilidad, no constituirá parte de la base gravable en estos casos.
El actor concluye que el Congreso de la República, al aprobar el artículo demandado, “No estableció el período ni los parámetros a seguir para determinar la medición de la alta o media bursatilidad” y que tal falencia pretendió ser luego corregida por el Gobierno, a través del Decreto reglamentario 433 del 10 de marzo de 1999, en su artículo 2º.
Señala igualmente, que como consecuencia de la situación expuesta se rompió el principio de la irretroactividad de las normas tributarias. Esto toda vez que, al carecer de operatividad un mandato previamente fijado en la ley tributaria - hasta tanto no se expidió el decreto reglamentario correspondiente -, se generó una situación de incertidumbre en la cual el contribuyente no tuvo claridad “en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias”, y que luego, el Decreto mencionado determinó tales parámetros, pero al hacerlo reguló un periodo fiscal ya expirado.
Por las razones expuestas, el accionante solicita a la Corte Constitucional decretar la inexequibilidad del artículo 2º de la Ley 488 de 1998 y, por unidad de materia con el mismo, el artículo 2º del Decreto reglamentario 433 de 1999.
III INTERVENCIONES
En escritos de defensa de la constitucionalidad de la norma acusada, el ministerio de Hacienda y Crédito Público y la superintendencia de Valores, argumentaron la exequibilidad de la norma en cuestión, toda vez que la norma demandada que reformó el artículo 36-1 del Estatuto Tributario, no está dejando en manos de la superintendencia de Valores la determinación de la base gravable correspondiente al impuesto de renta sobre la utilidad proveniente de la enajenación de acciones de alta o media bursatilidad, sino que está reiterando la facultad de la Superintendencia de Valores para determinar la categorización de las acciones, dependiendo de las condiciones del mercado a través de normas de contenido técnico y precisión matemática. Así mismo, la superintendencia de Valores argumentó, que esta Entidad tiene funciones de certificación en lo que se refiere al índice de bursatilidad accionaria. El cometido de certificar la bursatilidad de las acciones inscritas en bolsa, tiene un propósito claramente tributario: establecer si una utilidad proveniente de una enajenación de acciones puede ser catalogada como un ingreso no constitutivo de renta o de ganancia ocasional en virtud de la orientación de la política fiscal estatal y los fines buscados por ésta.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Sostiene que el artículo legal acusado, describe de modo general y abstracto el tipo de transacción comercial que, dadas ciertas condiciones objetivas certificadas por la superintendencia de Valores, no constituyen renta o ganancia ocasional para efectos tributarios. Indica, así mismo, que la ley no puede señalar las características que deben reunir la alta y mediana bursatilidad, dado que este es un criterio variable determinado por la dinámica mercantil y que, por ende, el legislador no puede señalar una base gravable fija para el caso estudiado, pues ella debe ser establecida con fundamento en factores externos imprevisibles por la ley.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La norma bajo examen en relación con el alcance del principio de legalidad tributaria.
En desarrollo del principio de legalidad tributaria es menester que el Congreso señale directamente el hecho gravado o situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria, y la base gravable del tributo, concepto este que hace relación a la magnitud o la medición del hecho gravado al cual se le aplica la tarifa para, de esta manera, determinar la cuantía de la obligación tributaria.
La determinación del hecho gravado y de la base gravable incluye el señalamiento de aquellas excepciones, en las cuales a pesar de configurarse el hecho generador de la obligación tributaria, el legislador estima que no debía recaer el impuesto.
En el caso del impuesto de renta, la ley ha señalado que el hecho gravado se configura por la obtención de ingresos ordinarios o extraordinarios durante el periodo gravado. Respecto del impuesto de ganancia ocasional, en cambio, el hecho gravado es un ingreso que como su nombre lo indica, es ocasional esporádico o extraordinario.
Así las cosas, lo que hace el artículo 2° de la Ley 488 de 1998, modificatorio del artículo 36-1 del Estatuto Tributario, ubicado en el título I del libro I a que hace referencia el artículo 299 mencionado, es exceptuar la utilidad proveniente de la enajenación de acciones de alta o media bursatilidad, del concepto de ingreso gravado, para efectos de determinar la base gravable en los impuestos de renta y ganancia ocasional.
2. La posibilidad de que el legislador, al fijar los elementos de la obligación tributaria, remita la definición de conceptos técnicos a las entidades competentes para ello.
La Corte Constitucional en pronunciamientos anteriores, ha señalado que si bien el principio de legalidad del impuesto exige que la imposición legal del mismo incluya la determinación de los elementos configurativos de la obligación tributaria, ello no tiene el alcance de impedir que el Congreso defiera a otras entidades la fijación de ciertos conceptos técnicos que inciden en la determinación de alguno de los elementos del tributo. Se dijo lo siguiente:
"Ahora bien, si en desarrollo del principio de legalidad del impuesto es menester que la fijación del mismo incluya la determinación de los elementos de la obligación tributaria, entre ellos la base gravable, ello no significa que la ley, las ordenanzas o los acuerdos tenga que señalar las sumas concretas sobre los cuales debe liquidarse el impuesto. Razones de tipo administrativo y por sobre todo de carácter técnico, conducen a desechar esta interpretación extrema del principio de legalidad del tributo”.
3. Constitucionalidad de la disposición acusada parcialmente, en cuanto pone en manos de la Superintendencia de Valores la certificación sobre el índice de bursatilidad de las acciones.
La norma bajo examen dispone que el índice de bursatilidad, que en últimas determina qué acciones negociadas en bolsa no generan una utilidad gravada con el impuesto de renta o ganancia ocasional, será el certificado por la superintendencia de Valores.
La Corte ha considerado que nociones de tipo técnico que están presentes en la valoración de ciertos conceptos económicos que inciden en la determinación de la base gravable de los respectivos impuestos, justifican que se difiera a algunas autoridades tal valoración o el señalamiento del método para establecerla, dado que el Congreso no puede, en atención a la naturaleza de las cosas, ejercer esa función en razón de las circunstancias cambiantes dependientes del mercado o altamente técnicas. En este caso, el índice de bursatilidad es un concepto técnico que se determina con base en los siguientes conceptos: I. La frecuencia de transacción, que corresponde al numero de operaciones realizadas en promedio durante un mes y II. El volumen promedio de transacción, que corresponde al valor total de las operaciones efectuadas para cada acción, dividido por el número de operaciones efectuadas durante el período considerado. Como puede apreciarse, tal índice, respecto de cada acción inscrita en la bolsa de valores, es un concepto variable, que depende por entero de las circunstancias igualmente variables del mercado, y cuya medición implica la utilización de una metodología altamente técnica, establecida por las normas que al efecto ha dispuesto la Superintendencia de Valores.
En virtud de lo anterior, la superintendencia de Valores ha gozado desde 1992 de facultades legales para determinar el cálculo y categorización del índice de bursatilidad. Así pues, cuando la norma bajo exámen dispone que la categorización de las acciones como de media o alta bursatilidad debe ser certificada por la Superintendencia, se está remitiendo a la entidad legalmente competente para ello.
La circunstancia de que la certificación sobre la categorización comentada se defiera a ese organismo de control, no se opone a la legalidad de la exención tributaria que se establece en la norma acusada. Obedece más bien a la naturaleza de las cosas, pues es obvio que el legislador no puede predeterminar de manera general y anticipada si una particular acción es de alta o media bursatilidad, verificación que debe hacerse en cada caso respecto de un período particular, según normas técnicas preestablecidas al respecto por las autoridades competentes.
VI. FALLO
Declarar exequible la expresión " certificada así por la Superintendencia de Valores", contenida en el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 488 de 1998.
5.2 NATURALEZA DE LA LEY DE VIVIENDA. Leyes marco sobre la actividad financiera, bursátil y aseguradora. Delimitación de las competencias del Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República A juicio de la Corte, deben ser "marco" los artículos que toquen con la actividad financiera o de intermediación, es decir, con la operación y gestión de las instituciones financieras en lo relativo a los créditos de largo plazo para adquisición y construcción de inmuebles destinados a vivienda, y lo referente a la intervención del Estado en esas actividades, pero escapan a tal concepto los artículos que resulten tan específicos que constitucionalmente correspondan a la órbita de funciones del Gobierno y los que, por su materia, estén confiados a la decisión exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la República.
CONSTITUCIONALIDAD DE LA UNIDAD DE VALOR REAL. La UVR es únicamente aceptable desde el punto de vista constitucional, si sirve para introducir con exactitud y como un máximo dentro del cual la Junta Directiva del Banco de la República debe actuar, el ajuste encaminado a conservar el poder adquisitivo del dinero que se adeuda, pero no lo es si, por complejas fórmulas matemáticas cuya comprensión está fuera del acceso al común de las personas, y sin base en norma legal alguna, conduce a sofisticadas modalidades que permitan el incremento ilegítimo del capital o de las cuotas de amortización de los préstamos. De allí que la UVR no pueda contener nada distinto, en su cuantificación, de la variación del índice de precios al consumidor, como tope exclusivo.
CREACION DE IMPUESTOS EN LEYES MARCOS No es contrario al principio constitucional de unidad de materia cuando una determinada ley no tiene que ser exclusiva y puramente "marco". Es aceptable que, al lado de normas de esa naturaleza, se consagren disposiciones que no tengan el mismo carácter. Y nada en la Constitución indica que el legislador, al expedir una ley "marco", tenga prohibido crear impuestos, tasas o contribuciones.
Análisis de la sentencia C- 955 del 26 de julio de 2000. Corte Constitucional. M.P Jose Gregorio Hernández Galindo.
I ANTECEDENTES
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y previos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido sentencia que pone fin al proceso de constitucionalidad iniciado a partir de las demandas instauradas contra las leyes 546 del 23 de diciembre de 1999 y 550 del 30 de diciembre del mismo año.
II DEMANDAS
a- Expediente D- 2823
Impugna los artículos 1, 3, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 52 y 53 de la Ley 546 de 1999 y la totalidad de la Ley 550 del mismo año.
En lo referente a los enumerados preceptos de la Ley 546 de 1999, el actor formula los siguientes cargos:
En términos generales estima inconstitucional el anatocismo o capitalización de intereses, que considera plasmado en los artículos objeto de acción, pues, en su criterio, viola el principio de igualdad ante la ley y maniata, insensibiliza y reduce aterradoramente la capacidad del Estado para cumplir con su labor e inversión social favoreciendo sólo al que acapara, vulnerando igualmente las normas acusadas los artículos 1, 2, 3, 23, 25, 29, 44, 65 y 335 de la Constitución y el Preámbulo de la misma.
Indica también que, con las normas impugnadas, se violenta sistemáticamente el derecho al trabajo, por cuanto no hay, según ellas, oportunidad para crear empresa y se desconocen posibilidades para laborar con el apoyo de la economía solidaria.
Alega que el cobro de intereses no pactados, en saldos y cuentas crecientes, además de los cobros jurídicos, secuestros de inmuebles, embargos, las daciones en pago y los inhumanos desalojos que se aplicaron a los usuarios, violando y desamparando a la familia de la manera más indolente, (…) es la violencia institucionalizada (…) y legitima el poder de los especuladores financieros por medio de la usura y el abuso (…).
El anatocismo, a su juicio, sirve a la inflación y esta se estructura en él.
La U.V.R. es, en concepto del accionante, inconstitucional. Es idéntica a la UPAC al afirmar que es una forma de anatocismo y con ella también existe la pretensión de continuar el cobro de intereses sobre intereses y de atropellar a la familia colombiana con la dación en pago violando con ello la igualdad ante la ley.
Asegura el demandante que la forma de liquidar la U.V.R. hace crecer las cuotas periódicas, haciendo impagables hasta los créditos a corto plazo.
También, en su criterio, resulta violada la igualdad ante la ley cuando en el artículo 35, parágrafo 1 de la Ley 546 de 1999 se dispone que el pacto arbitral no se aplicará a los conflictos suscitados por la reliquidación de los deudores en el sistema UPAC.
Expresa que los "alivios" o "descuentos" contemplados en la Ley 546 de 1999 para los antiguos deudores del sistema UPAC, cuyas deudas se convirtieron a U.V.R., no son proporcionales al daño efectivamente sufrido por ellos durante la vigencia de aquél.
Declara que con el nuevo sistema se impide, como en el caso de la UPAC, cumplir la orden impartida por el artículo 335 de la Constitución, que obliga al Estado a promover la democratización del crédito, ya que favorece al enriquecimiento sin causa de los especuladores financieros.
Sobre la Ley 550 de 1999 el actor señala que ésta es inconstitucional, porque es contraria a los artículos 1, 13, 25, 335 de la C.N. ya que obedece a intereses contrarios a la promoción de la democratización del crédito, a la descentralización y principalmente a la necesidad de encubrir el daño ocasionado por el sector financiero agiotista a toda la población. Esta Ley 550/99, encubre sutilmente el anatocismo, porque no lo denuncia ni castiga; el cobro de intereses ha reducido la capacidad adquisitiva y creativa de nuestras familias, limitando la capacidad generadora de valor agregado del productor.
No hay oportunidad en esta Ley 550/99 para crear empresa, se desconocen posibilidades para laborar, con el apoyo del sector de la economía solidaria, sector relativamente libre, que no lleva el lastre de infamia contra la familia colombiana, ni tiene la impagable deuda social generada por la dación en pago que si tiene el sector financiero, por ser expropiatorio; tampoco tiene la carga de las tasas de interés especulativo.
El sector de la economía solidaria real, en la precitada ley queda excluido violando con ello la igualdad ante la ley, porque se limitan las oportunidades de un sector principalmente productor de alimentos, ligado respetuosa e íntimamente a la realidad; en esta ley se ignoró este vital mandato de la Constitución Política, en el artículo 65, que exige al Estado, especial protección a la producción de alimentos.
En la Ley 550/99, la reestructuración se propone únicamente para empresas existentes que se quieran acoger a esta, no para todo el pueblo soberano. No se tuvo en cuenta que la capitalización de intereses fue la causa de la quiebra de las empresas y la disminución de su capacidad productiva, tampoco apreció el fundamental apoyo que las asociaciones, las cooperativas y muchas organizaciones tienen para proponer alternativas definitivas, porque no tienen carga financiera ni deuda social. No se tienen en cuenta las nuevas empresas ni el sector solidario, por el afán de tapar la violencia institucionalizada que a través del crédito, ejercieron las corporaciones y el Estado.
b. Expediente D – 2828
Ataca la totalidad de la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999, solicitando que se declare su inexequibilidad. En criterio del actor, el mencionado estatuto legislativo fue tramitado irregularmente, para lo cual argumenta lo siguiente:
INDEBIDO TRAMITE DE LA LEY QUE REGULA NORMAS TRIBUTARIAS
La Ley 546 de 1999 en el preámbulo y en los artículos 16, 48 numeral 1 y 56 regula normas tributarias, y en su trámite violó la Constitución Política de Colombia en sus artículos 154, último inciso y 157 de la Carta Política.
El último inciso del artículo 154 de la Constitución Política de Colombia estipula y exige que los proyectos de ley relativos a los tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. Luego, el artículo 157 numeral 2 de la misma Constitución establece que todo proyecto de ley debe ser aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y que el reglamento del Congreso determina los casos en los cuales el primer debate se suscite en sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de ambas Cámaras.
En el caso de los tributos, es indispensable que el trámite se inicie y apruebe en primer debate separada e independientemente en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes para continuar también separada e independientemente el primer debate en la Comisión Tercera del Senado y luego continuar con los segundos debates separados e independientes en la Plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. De no ser así, no se cumpliría nunca la exigencia del último inciso del artículo 154 de la Constitución Política de Colombia.
La Ley 546 de 1999 contiene normas tributarias y se aprobó el primer debate en sesión conjunta de las Comisiones Terceras de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, motivo por el cual no puede determinarse con exactitud en cual comisión se inició y aprobó el trámite siendo obligatorio su inicio y aprobación en la Cámara de Representantes.
De igual forma considera el accionante que la Ley 546 viola el artículo 154 de la Carta Política. Así mismo, señala que la misma no es ley marco en los términos del artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política de Colombia, porque allí no se establecen objetivos ni criterios como norma general a los cuales deba sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, entre ellas la financiación de vivienda, según la exigencia del precitado artículo de la Carta Política, siendo esta una ley ordinaria pero no de la categoría de las leyes que deben regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de los recursos captados del público, del artículo 150 numeral 19 literal d) de la Constitución Política de Colombia. Cualquier ley no puede regular estas actividades: debe ser una ley con connotaciones especiales que debe cumplir el legislador. Por tal razón, la Ley 546 de 1999 demandada es inconstitucional por no ser una ley 'marco' de financiación de vivienda a largo plazo dentro de la actividad financiera.
Estima que la Ley 546 de 1999 se inmiscuye en el ejercicio de funciones propias de la autonomía del Banco de la República violando los artículos 2, 113, 150 numeral 19, 189 numeral 25, 371, 372 y 373 de la Constitución Política de Colombia.
Igualmente argumenta que la Ley distrae y traslada funciones y atribuciones constitucionales del Banco de la República a organismos del poder ejecutivo como lo es el CONPES, la Superintendencia Bancaria, el Consejo Superior de Vivienda, lo cual constituye una violación flagrante de la colaboración exigida por el artículo 113 de la Constitución Política de Colombia. Parece que la rama ejecutiva del poder público se erige como un super poder en materia de la financiación de vivienda a largo plazo, apartándose de la estructura del Estado de Derecho actual y de sus fines esenciales del artículo 2 de la Constitución Política de Colombia.
Como petición subsidiaria que tendría lugar si la Corte no accede a declarar la inexequibilidad total de la ley, el accionante solicita que se declaren inconstitucionales varios artículos específicamente glosados por él en la siguiente forma:
- Unidad de Valor Real- UVR contenida en los siguientes artículos: Artículo 1º parágrafo, 3, 8, 9, 16, 17, 18, 29, 38, 39, 41, 44 y 48. Cosa juzgada constitucional.
La Unidad de Valor Real- UVR reemplaza la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC violando la cosa juzgada constitucional y el artículo 213 de la Carta Política. Por esta razón, la Unidad de Valor Real UVR es la misma Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, con otro nombre, no puede tener existencia legal porque es la reproducción del contenido material del UPAC y en la Constitución, al momento de promulgar la Ley 546 en diciembre 23 de 1999, subsistían las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre las normas ordinarias declaradas inexequibles y la Constitución. Su inconstitucionalidad es manifiesta y debe desaparecer esta UVR del ordenamiento jurídico colombiano.
- Impuestos establecidos en la Ley 546 de 1999. Artículos 16, 48 numeral 1 y 56.
Igualmente el actor argumenta que se viola los artículos 154, 338, 359 y 363 de la Constitución Política de Colombia respecto del trámite de las normas tributarias, ya que el mismo debe iniciarse en la Cámara de Representantes lo cual, no ocurrió como se demostró en la demanda.
Las exenciones de impuestos deben tener iniciativa del Gobierno Nacional de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política de Colombia. Estas exenciones de los artículos 16 y 56 de la Ley 546 de 1999 no fueron introducidas en el Proyecto de Ley inicial sino dentro de su trámite para la aprobación del primer debate, por lo cual, se solicita a la Honorable Corte Constitucional verificar si se cumplió la iniciativa gubernamental requerida o fue iniciativa de los ponentes en el Congreso y si se hicieron los debates requeridos por el artículo 157 de la Constitución Política de Colombia.
En cuanto al artículo 48 numeral 1º de la Ley 546 de 1999, es ostensible la violación de los artículos 338 y 359 de la Constitución Política de Colombia: no hay definición clara de sujetos activos y pasivos, hecho generador, bases gravables y tarifas de impuestos; y además, constituye una renta nacional con destinación específica, violando también la equidad, eficiencia y progresividad requeridas en el sistema tributario del artículo 363 de la Constitución Política de Colombia.
No es jurídicamente aceptado que en leyes 'marco' de sólo objetivos y criterios generales, se incluyan normas tributarias que requieren de un trámite más dispendioso y específico. Por tales razones, tales normas son inconstitucionales.
- Reliquidación de deudas en UPAC. Artículos 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 47 de la Ley 546 de 1999. Tratamiento discriminatorio que viola el derecho de igualdad, principio de equidad y la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas
Se violan los artículos 2, 13, 90 de la Constitución Política de Colombia ya que la reliquidación no cubre a todos los implicados y también debe incluir el recálculo de la corrección monetaria atada al índice de precios al consumidor IPC teniendo en cuenta la sentencia del Consejo de Estado, Expediente No 9280, de mayo 21 de 1999; además, se debe eliminar la capitalización de intereses o interés compuesto involucrado en el monto acumulado de las deudas en UPAC, sustituyéndolo por interés simple desde el inicio del préstamo.
- Inexequibilidad de la capitalización de intereses implica reliquidación del monto acumulado del crédito en UPAC y de los préstamos de vivienda.
La inexequibilidad de la capitalización de intereses implica que el cálculo de los créditos en UPAC y de los préstamos de vivienda debe hacerse con las fórmulas de interés simple desde el inicio del préstamo de acuerdo con las tasas nominales remuneratorias determinadas en los pagarés, y no sobre las tasas de interés efectivas anuales que se usan para la capitalización de intereses.
- Eliminación del componente de la capitalización de intereses incluido en el valor acumulado de las deudas en UPAC y en préstamos de vivienda.
La Ley de financiación de vivienda a largo plazo, Ley 546 de 1999, ni siquiera menciona la reliquidación que debe hacerse a las deudas en UPAC y a los préstamos de vivienda, debiendo eliminar del valor acumulado de cada deuda a diciembre 31 de 1999 el componente de la capitalización de intereses allí incluido, es decir, en este momento, los préstamos en UPAC y los créditos de vivienda no pueden incluir en su valor acumulado ningún componente producto de la capitalización de intereses que se hubiere efectuado con anterioridad. O sea, que debe reliquidarse cada crédito con interés simple desde el inicio del préstamo para eliminar ahora el componente producido por la capitalización de intereses declarada inexequible.
- Derecho de igualdad, principio de equidad, principio de responsabilidad del Estado.
Todos los artículos demandados violan el derecho de igualdad y el principio de equidad del artículo 13 de la Constitución por establecer privilegios y discriminaciones. Igualmente, la elusión del Estado a su responsabilidad extracontractual viola el principio de responsabilidad del Estado del artículo 90 de la misma, ya que el Estado es responsable por la acción u omisión de las autoridades públicas: Congreso, Junta Directiva del Banco de la República, Ministerio de Hacienda, Superintendencia Bancaria, y por qué no, el mismo Presidente de la República y debe repetir contra ellos.
La discriminación es plena porque no se trata sólo de diferenciar entre algunas personas perjudicadas con el UPAC de otras. Es la esencia misma de la discriminación para algunos usuarios del sistema UPAC contra un privilegio de otros usuarios del mismo sistema. No hay objeto ni justificación jurídica ni legal ni constitucional para diferenciar a algunos usuarios se les otorga supremacía sobre otros en las normas demandadas, sin justificación.
- Responsabilidad extracontractual del Estado.
El Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos imputables por la acción u omisión de las autoridades públicas y debe reparar patrimonialmente los daños causados por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo debiendo repetir contra éste, según el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia.
Así mismo, el Estado debe sancionar los abusos y maltratos que contra las personas que por su condición económica se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, según el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia.
Por violar los artículos 13 y 90 de la Constitución Política de Colombia los artículos demandados en este numeral de la Ley 546 de 1999 son inconstitucionales.
El actor señala que en los artículos demandados se violan los artículos 2; 13; 90; 150, numeral 19; 154, último inciso; 157; 189, numeral 25; 243; 338; 359; 363; 371; 372 y 373 de la Constitución Política.
III INTERVENCIONES
En este proceso intervinieron en defensa de la constitucionalidad de la ley de vivienda los siguientes estamentos: Banco de la República, Superintendencia Bancaria, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, Superintendencia de Valores, Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda y el Ministerio de Desarrollo Económico solicitando que esta ley sea declarada exequible.
IV PRUEBAS
El Magistrado Sustanciador, por autos del 6 de julio del año en curso, decretó varias pruebas, encaminadas a establecer, desde el punto de vista fáctico, los elementos de juicio a los que se refieren los demandantes y los intervinientes, con miras a fundamentar la decisión.
A la Superintendencia Bancaria se le solicitó certificación sobre el interés bancario corriente nominal aplicable a créditos de vivienda; la tasa de interés anual efectiva que en promedio están cobrando las entidades financieras respecto de dichos créditos regidos por la Ley 546 de 1999 y cómo se están liquidando.
Se ofició a los expertos Eduardo Sarmiento Palacio, Alvaro Montenegro, Guillermo Silva, Octavio Quintero, Gabriel Turbay, Humberto Camargo y a la Sociedad Colombiana de Economistas.
V CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Afirma el Jefe del Ministerio Público que la Ley 546 de 1999 sí reúne las características de una ley marco, y que su trámite estuvo ajustado a los preceptos constitucionales, pues se observó lo dispuesto por los artículos 163 de la Carta, que regula el trámite de urgencia, y por el 169 de la Ley 5 de 1992, sobre sesiones conjuntas.
Manifiesta que el artículo 163 mencionado no excluye los proyectos que contengan normas tributarias, y por ello no es de recibo el argumento del actor, según el cual está prohibido dárseles a aquéllos el trámite excepcional previsto en la Constitución.
Considera que no es válido el argumento del demandante, en cuanto que una ley marco no puede contener normas tributarias, pues a su juicio en ese tipo de leyes pueden existir normas concretas que desarrollen aspectos que guarden relación con las políticas y directrices generales que la misma regula. Además, si las normas impositivas son del resorte exclusivo del legislador, la ley de vivienda no podría haber dejado estos aspectos a la regulación administrativa que corresponde al Ejecutivo.
Asegura el Procurador que, revisado el expediente legislativo, no se encontró que los beneficios tributarios consagrados en los artículos 16 y 56 de la Ley estuviesen contemplados en el proyecto presentado por el Gobierno, ni posteriormente avalado por éste, y no aparecen en el expediente las razones que llevaron a las comisiones a introducir dichas modificaciones. Por ello, se desconoció el artículo 154 de la Carta Política.
Expresa que el artículo 48 de la Ley establece un fondo de reserva para la estabilización de la cartera hipotecaria, y que, como su objetivo es facilitar las condiciones para la financiación de vivienda, siendo ésta considerada inversión social, el artículo referido está amparado por la excepción del numeral 2 del artículo 359 de la Constitución, pues esos recursos se destinarán a garantizar el derecho a la vivienda. Y arguye que, por lo anterior, resulta inconstitucional el artículo 49 de la Ley en cuestión, toda vez que prevé que, con cargo a dicho fondo, se dé a los establecimientos de crédito cobertura de riesgos del diferencial entre la tasa del mercado y la inflación.
Manifiesta el Jefe del Ministerio Público que la Ley analizada no vulnera el principio de la cosa juzgada constitucional, por cuanto los fallos de la Corte Constitucional no consagran efectos retroactivos ni ordenan la reliquidación de los créditos como erróneamente entienden los demandantes.
Arguye que la mencionada Ley, en sus artículos 41, 42 y 46, al establecer los abonos a los créditos vigentes, busca reparar parcialmente los efectos nocivos que conllevó la inclusión de la DTF en el cálculo de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante UPAC. Así las cosas, en su criterio, el Estado reconoce su responsabilidad por los perjuicios ocasionados a los deudores y busca resarcirlos.
El Jefe del Ministerio Público no comparte la acusación formulada por los actores, según la cual el sistema contemplado en la Ley 546 es materialmente igual al anterior, pues advierte que el nuevo sistema acoge lo dispuesto por las sentencias de la Corte Constitucional, además de establecer nuevos parámetros.
Así mismo, solicita a la Corte declarar exequible el artículo 28 de la Ley, excepto la expresión durante el año siguiente a la vigencia de la presente ley, la cual considera es inconstitucional, mientras el legislador establece las tasas diferenciales de interés para la adquisición de vivienda.
Agrega que, en su criterio, no se está cumpliendo con el cometido constitucional de protección del derecho a la vivienda, al dar a los créditos para vivienda el mismo tratamiento que el de cualquier otro crédito relativo a tasas de interés.
Afirma que otro aspecto que amenaza la estabilidad del sistema es la desproporción en los ajustes por inflación entre la remuneración al capital y la remuneración al trabajo, pues mientras los salarios se ajustan anualmente con los índices de inflación o por debajo de ellos, e incluso no se reajusta, como en este año, el costo del dinero se reajusta mensualmente, convirtiéndose la inflación en el impuesto de los pobres.
En criterio del Procurador, el Estado debe proteger la vivienda de interés social, pues con ella se cubren las necesidades habitacionales de los grupos de menores ingresos, y para ello requiere de fuentes especiales de financiación y mecanismos como las inversiones forzosas, entre otros.
Según dice, también requiere especial protección la vivienda para los sectores del nivel medio de la población, la que, si bien no incluye en principio subsidios estatales, sí debe contemplar límites a las tasas de interés y programas públicos y privados que la promuevan. Pero agrega que existe otra modalidad de compra de vivienda, que es la que se hace como negocio inmobiliario, la cual comprende la adquisición de inmuebles por parte de personas jurídicas, modalidad que aduce, no puede estar comprendida dentro de las políticas destinadas a proteger el derecho a la vivienda de que trata el artículo 51 de la Constitución, ni dentro de los beneficios que contempla la Ley 546 de 1999.
Así las cosas, afirma que la constitucionalidad de las normas debe condicionarse a que se dé un tratamiento diferencial a cada una de las modalidades de vivienda, pues lo que se busca es proteger el derecho de las personas naturales a acceder a una vivienda digna en condiciones justas.
Considera que no es razonable que los alivios a los créditos se apliquen sólo a los vigentes, pues con ello se estaría fomentando la cultura del no pago y, por tanto, las personas que ya cancelaron su deuda, a costa de grandes esfuerzos, se verían afectadas. Sugiere, entonces, que a estas personas se les reconozca el valor correspondiente al abono al que tendrían derecho, el que dice debe ser certificado por las instituciones financieras, y cita, al respecto, la Sentencia C-149 del 22 de abril de 1993.
Asegura que como los abonos los hace el Estado con recursos públicos, los mismos sólo pueden ser alegados en su favor por tal ente en caso de que en un proceso judicial sea declarada su responsabilidad por los daños que hubiera podido sufrir un deudor hipotecario. Y no es admisible que el artículo 43 señale que esos abonos pueden constituir excepción de pago oponible por los establecimientos de crédito en el evento de ser condenados motivo por el cual solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la frase tanto por el establecimiento de crédito como, contenida en el inciso 1, del artículo 43 de la Ley 546 de 1999.
En cuanto a las sanciones contempladas en los artículos 41 y 42, manifiesta que las mismas vulneran el principio constitucional del debido proceso al crear procedimientos especiales en contra de futuras moras del deudor. En primer lugar, la expresión si los beneficiarios de los abonos previstos en el presente artículo incurrieren en mora de más de doce (12) meses, el saldo de la respectiva obligación se incrementará en el valor del abono recibido, contenida en el parágrafo 3 del artículo 41, crea una sanción que estará pendiente durante toda la vida del crédito.
En segundo lugar, el artículo 42 señala que los procesos que estén en curso quedarán suspendidos a solicitud del deudor, con el fin de que se surta la reliquidación y si es del caso, la reestructuración del crédito, anunciando en la parte final del parágrafo 3 que si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía.
En caso de una nueva situación de mora, ésta no debe tener en cuenta los antecedentes crediticios del deudor, ni presumirse su responsabilidad con la sola demostración de una mora cualquiera por la entidad crediticia.
Cabe recordar que conforme al régimen ordinario, cuando un deudor incurre en una situación de mora ésta queda solucionada con el pago y en un nuevo evento deberá iniciarse el proceso correspondiente en todas sus etapas.
Por ello, pide el Jefe del Ministerio Público que se declare la inconstitucionalidad de los apartes transcritos, contenidos en los parágrafos terceros de los artículos 41 y 42 de la Ley.
Solicita igualmente que se declaren inexequibles las expresiones "siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley" y "cumplido lo anterior", de los incisos 1 y 2 del artículo 42, pues afirma:
El alivio se aplica solamente a un crédito de vivienda por deudor: resulta adecuado al precepto constitucional, por cuanto lo que se favorece en la ley es el derecho a la vivienda y no el negocio inmobiliario.
Por esta razón, así como resulta lógico que se beneficie un solo crédito por deudor, resulta contrario al principio de igualdad conceder el alivio a las entidades financieras o a cualquier otra entidad, que adquiera y enajene inmuebles.
No se encuentra justificada la diferenciación hecha por el legislador, según la cual los deudores que se encuentran al día, tendrán derecho de manera automática a la reliquidación, mientras que los deudores morosos deberán solicitarla expresamente y por escrito. Este requisito resulta injustificado, teniendo en cuenta que todos tienen derecho a ella.
Por esta razón, así como resulta lógico que se beneficie un solo crédito por deudor, resulta contrario al principio de igualdad conceder el alivio a las entidades financieras o a cualquier otra entidad, que adquiera y enajene inmuebles.
No encuentra justificada la diferenciación hecha por el legislador, según la cual los deudores que se encuentran al día, tendrán derecho de manera automática a la reliquidación, mientras que los deudores morosos deberán solicitarla expresamente y por escrito. Este requisito resulta injustificado, teniendo en cuenta que todos tienen derecho a ella.
Manifiesta que el traslado al CONPES de la función de fijar la metodología para calcular la UVR, consagrada en el artículo 3 de la Ley estudiada, no vulnera la autonomía del Banco de la República o de su Junta Directiva, por cuanto no se trata de una función de regulación en materia crediticia ni monetaria. Además que las atribuciones asignadas al Consejo Superior de Vivienda (art. 7) y a la Superintendencia Bancaria (arts. 17 y 20, etc.), no invaden la órbita del Banco de la República de regular el crédito, consagrada en el artículo 371 Superior, ni vulnera el principio de colaboración de las ramas y órganos del poder público, como lo acusa el demandante, sino que por el contrario fortalece este último.
Arguye que los artículos 26 y siguientes de la Ley, que tratan sobre las entidades territoriales, no atentan contra la autonomía de éstas, pues, según los preceptos constitucionales, la formulación de políticas sectoriales es una facultad de la Nación que se cumple por medio de la ley y se desarrolla a través de las políticas gubernamentales, sin perjuicio de la autonomía que tienen los entes territoriales.
Señala, en cuanto a los contratos particulares de mutuo, que no es función de la Corte pronunciarse al respecto, pues ello compete a los jueces ordinarios, quienes deben analizar si las relaciones contractuales mantuvieron el equilibrio y la equidad contractual. Y asegura que tampoco la Corte puede entrar a estudiar la responsabilidad del Estado por los pagos realizados en exceso, pues ello es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Finalmente, solicita a la Corte declararse inhibida en relación con el artículo 35, relacionado con el pacto arbitral, pues en la demanda no se formulan cargos específicos contra dicha disposición.
Respecto de la Ley 550 de 1999, pide el Procurador que la Corte se declare inhibida por ineptitud sustancial de la demanda, pues a su juicio ésta no reúne los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1992, ya que los cargos formulados son genéricos y no es posible determinar con claridad cuáles son las normas acusadas, las disposiciones constitucionales infringidas, ni las razones por las cuales se vulnera la Carta.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
A. Ineptitud sustancial de la demanda incoada contra la Ley 550 de 1999. Necesidad de un mínimo de argumentación constitucional por parte del ciudadano que pide la inexequibilidad de una norma. Los motivos de inconveniencia o las discrepancias del actor con el sentido del precepto no son suficientes para abrir un proceso de inconstitucionalidad
La Corte profirió fallo inhibitorio en lo relativo a la demanda instaurada contra la Ley 550 de 1999, al no encontrar en el extenso escrito del actor un solo cargo de inconstitucionalidad formulado contra la normatividad en mención ni contra ninguno de sus apartes.
No se cumple, pues, uno de los requisitos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, que consiste en indicar, además de las normas constitucionales que se consideran infringidas, las razones por las cuales dichos textos se estiman violados.
B. Examen de la ley 546 de 1999
1. Aspectos formales. La deliberación conjunta de las comisiones para el primer debate. La iniciativa del Gobierno
Uno de los demandantes sostiene que, al haber sesionado conjuntamente las comisiones terceras de ambas cámaras, se violó el artículo 154 de la Carta, según el cual los proyectos relativos a tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, y tal circunstancia hacía imposible tener certeza acerca de que el proyecto hubiese sido presentado ante la aludida cámara.
Para la Corte el señalado argumento no goza de sustento constitucional, ya que no existe duda alguna en el sentido de que el proyecto de ley en referencia fue presentado por el Gobierno e inició su trámite en la Cámara de Representantes, pues ello consta en la respectiva acta de presentación del 8 de octubre de 1999. Ese mismo día, el Presidente de la Cámara de Representantes, en consideración al asunto de que trata el proyecto de ley Nº 134/99, lo envió a la Comisión Tercera Constitucional Permanente, para lo de su competencia.
Debe tenerse en cuenta que no existe norma superior que establezca un trámite especial para la aprobación de normas tributarias, en cuya virtud se excluya respecto de ellas la eventualidad de las sesiones conjuntas. Los proyectos de ley que versen sobre disposiciones de ese carácter deben someterse para tal efecto a los ritos ordinarios.
Además, es pertinente señalar que si la materia central del proyecto de ley no es tributaria, como sucede en el caso sub examine, se sigue el trámite propio del conjunto normativo.
En otro aspecto, encuentra esta Corporación que la Ley 546 cumplió los requisitos y etapas previstos en la Carta para su aprobación, puesto que el proyecto fue publicado oficialmente por el Congreso; se surtieron los tres debates, según lo dispuesto en los artículos 157 y 163 de la Carta, normas que autorizan las sesiones conjuntas de las comisiones permanentes para primer debate.
La Corte declarará la exequibilidad de la Ley en relación con los mencionados cargos.
2. Naturaleza de la Ley examinada. Las leyes marco sobre la actividad financiera, bursátil y aseguradora. Delimitación de las competencias del Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República
Emprende la Corte Constitucional el estudio y consideración de las demandas en referencia, que se dirigen contra la totalidad de la Ley 546 de 1999. Se hace preciso, ante todo, establecer cuál es la naturaleza de la Ley demandada, con el propósito de fijar claramente las reglas constitucionales a las que estaba sujeto el Congreso al expedirla.
Tanto del título dado por el legislador al ordenamiento expedido como de los antecedentes relativos a su origen y trámite se desprende sin lugar a dudas que se quiso poner en vigencia un estatuto de aquellos que la doctrina y la jurisprudencia han denominado "marco" o "cuadro" sobre la actividad financiera relacionada con la adquisición y construcción de inmuebles a largo plazo, en especial en lo relativo a vivienda, es decir, el propio legislador ubicó la normatividad dictada en las previsiones del artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución Política.
Debe recordarse que la presentación del proyecto que dio lugar a la Ley en referencia por parte del Gobierno tuvo su origen en la Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, proferida por esta Corte, mediante la cual fueron declaradas inexequibles todas las normas que, en el Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), estructuraban el denominado sistema UPAC, o de unidades de poder adquisitivo constante, utilizado no solamente para la financiación de vivienda a largo plazo sino para otro tipo de adquisiciones de inmuebles bajo la misma modalidad crediticia.
Es claro que toda esa normatividad, que correspondía en la nueva Carta Política a la ya mencionada figura de las "leyes marco", se estimó contraria a la misma, por cuanto, a juicio de esta Corte, no podía estar consagrada en un decreto con fuerza de ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias (lo cual está prohibido expresamente por el artículo 150, numeral 10, Ibídem) y, además, rompía por completo el esquema señalado en los artículos 150 numeral 19, 189 numerales 24 y 25 y 335 de la Constitución.
Ahora bien, en la Sentencia se contempló la vigencia ultra-activa de las normas que se declaraban inexequibles, con el objeto de dar tiempo al Gobierno y al Congreso para que, en la órbita de sus respectivas atribuciones, dictaran el marco normativo y su desarrollo en la materia que venía siendo regida por el sistema de valor constante.
Es claro que estamos ante el ejercicio, por parte del Congreso, de la atribución contemplada en el numeral 19, literal d), del artículo 150 de la Constitución, a cuyo tenor corresponde a la rama legislativa dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.
Es decir, el Congreso previa iniciativa del Gobierno, ha debido hacerlo desde las primeras legislaturas posteriores a la expedición de la Carta Política, como lo ordenaba el artículo transitorio 49 de la misma y lo recordó esta Corte en la Sentencia C-700 de 1999 estaba llamado a expedir una "ley cuadro" o "ley marco" sobre los asuntos en referencia, y fue su voluntad y la del Ejecutivo que ello se hiciera a través de la normatividad sobre la cual recaen hoy las demandas que se estudian, en el campo de la vivienda.
Empero, se requiere un análisis de las disposiciones integrantes de la Ley 546 de 1999 para establecer, como se expondrá, si todas ellas tienen el carácter de normas "cuadro" y si corresponden, por ende, al objeto previsto en el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución.
Esta Corporación, en torno a las características de las leyes marco, ha advertido que mediante las leyes denominadas “marco” el Congreso debe limitarse a expedir normas generales, objetivos y criterios a los que habrá de sujetarse el Gobierno para regular, de manera concreta, mediante decretos, las materias previstas en el precitado numeral.
Entonces, para que el articulado ahora sometido a examen esté avenido a los preceptos constitucionales, debe contemplar el marco al que tenga que ajustarse el Gobierno al regular en concreto el nuevo sistema de financiación a largo plazo para la construcción y adquisición de inmuebles con destino a vivienda. En otras palabras, el carácter propio de la ley, de conformidad con el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución, en armonía con el 335 Ibídem, implica que ella consagre apenas las grandes pautas o directrices y de ninguna manera los mandatos específicos, que, en tanto no sean de la órbita exclusiva del propio legislador ordinario, de la Junta Directiva del Banco de la República o de otro órgano estatal, corresponden al Gobierno.
A juicio de la Corte, deben ser "marco", en los términos del artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución y de la Sentencia C-700 de 1999, los artículos que toquen con la actividad financiera o de intermediación, es decir, con la operación y gestión de las instituciones financieras en lo relativo a los créditos de largo plazo para adquisición y construcción de inmuebles destinados a vivienda, y lo referente a la intervención del Estado en esas actividades (art. 335 C.P.), pero escapan a tal concepto los artículos que resulten tan específicos que constitucionalmente correspondan a la órbita de funciones del Gobierno y los que, por su materia, estén confiados a la decisión exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la República.
Por tanto, en el presente caso, la Corte entra a verificar, en cada artículo de la Ley acusada, si, en la materia prevista por el numeral 19, literal d), del artículo 150 de la Constitución, se limita o no a consagrar las pautas, directrices, principios, objetivos y finalidades que son propios de este tipo de legislación, o si, por el contrario, ha entrado en detalles que debió el legislador dejar en manos del Ejecutivo, o en áreas pertenecientes al rango de lo estrictamente monetario o crediticio, que ha debido no tratar en tanto son de la competencia privativa del Emisor.
En el fondo, al pronunciarse la Corte en torno al carácter general o específico de las disposiciones acusadas, o sobre la reserva material por el contenido crediticio o monetario de las normas, estará decidiendo si el Congreso invadió o no la órbita funcional del Ejecutivo o del Banco de la República. Y ello sólo puede hacerse mediante el cotejo de cada artículo.
La Ley 546 del 23 de diciembre de 1999 contiene nueve capítulos, a saber: I.- Disposiciones generales; II.- Recursos para la financiación de vivienda; III.- Titularizaciones; IV.- Régimen tributario de los bonos hipotecarios y de los títulos representativos de cartera hipotecaria; V.- Régimen de financiación de vivienda a largo plazo; VI.- Vivienda de interés social; VII.- Mecanismos de solución de conflictos; VIII.- Régimen de transición; IX.- Otras disposiciones.
Los capítulos que aluden al aspecto financiero o al bursátil son el I, el II, el III, el V, el VIII y el IX. Los capítulos IV, VI y VII no incluyen propiamente preceptos legales que puedan encasillarse en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, puesto que se refieren a un régimen tributario especial, a planes y subsidios para vivienda de interés social, y a mecanismos de solución de conflictos en materia de vivienda.
Procede la Corte al análisis, bajo la anotada perspectiva, de cada uno de los enunciados acápites.
Capítulo I
El artículo 1 está destinado a señalar el ámbito de aplicación de la Ley. Si se atiende a su tenor, el conjunto normativo en estudio está dirigido a trazar las normas generales y los criterios a los que debe atenerse el Ejecutivo para regular un sistema especializado de financiación de vivienda a largo plazo, ligado al índice de precios al consumidor, y para determinar condiciones especiales para la vivienda de interés social, urbana y rural.
Como todo ordenamiento, en éste debía señalarse los confines de sus mandatos, que, según puede verse, no eran otros que los propios de una ley marco sobre financiación de vivienda a largo plazo.
Corresponde la norma al carácter general propio de las leyes marco, y desde ese punto de vista no viola la Constitución, aunque la Corte estima necesario, con arreglo al artículo 335 Ibídem, condicionar la exequibilidad en varios sentidos:
- Quienes otorguen créditos de vivienda no pueden hacerlo sin previa autorización específica del Estado hoy a través de la Superintendencia Bancaria. Por tanto, no toda entidad, carente de permiso, podría actuar en tal sentido sin violar el aludido mandato de la Carta; a juicio de la Corte, el legislador no puede dejar en manos de cualquier persona o entidad el manejo del crédito en el delicado campo de la financiación de vivienda.
En los referidos préstamos debe garantizarse la democratización del crédito; ello significa que las posibilidades de financiación, en particular cuando se trata del ejercicio del derecho constitucional a la adquisición de una vivienda digna (artículos 51 y 335 C.P.) deben estar al alcance de todas las personas, aun las de escasos recursos. Por lo tanto, las condiciones demasiado onerosas de los préstamos, los sistemas de financiación que hacen impagables los créditos, las altas cuotas, el cobro de intereses de usura, exentos de control o por encima de la razonable remuneración del prestamista, la capitalización de los mismos, entre otros aspectos, quebrantan de manera protuberante la Constitución Política y deben ser rechazados, por lo cual ninguna disposición de la Ley que se examina puede ser interpretada ni aplicada de suerte que facilite estas prácticas u obstaculice el legítimo acceso de las personas al crédito o al pago de sus obligaciones.
Ello implica también que, por la especial protección estatal que merecen las personas en cuanto al crédito para adquisición de vivienda, las tasas de interés y las condiciones de los préstamos no pueden dejarse al libre pacto entre las entidades crediticias y sus deudores, entre otras razones por cuanto la práctica muestra que siendo éstos débiles frente a aquéllas, los contratos que celebran han venido a convertirse en contratos por adhesión en los que la parte necesitada del crédito es despojada de toda libertad para la discusión y acuerdo en torno a los términos contractuales. Entonces, esas tasas y condiciones contractuales son intervenidas por el Estado; están sujetas a la fijación de topes por la Junta Directiva del Banco de la República, que a su turno está obligada a establecerlos y a impedir desbordamientos o alzas desmedidas que rompan el equilibrio financiero y la estabilidad de los deudores en la ejecución y cumplimiento de sus obligaciones. En otros términos, no son tasas que puedan comportarse como las demás, según las leyes del mercado, sino que en ellas deben intervenir las autoridades monetarias y crediticias, tal como lo exigen las normas constitucionales vigentes.
La protección y el fomento del ahorro destinado a la financiación y a la construcción de vivienda constituye también objetivo esencial dentro de la política económica del Estado y desarrolla cabalmente los preceptos constitucionales, si bien debe entenderse enmarcado en los postulados del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), en el mandato de democratización del crédito (art. 335 C.P.), y en el entendido de la permanente intervención estatal en las actividades de las entidades financieras, cuya libertad de empresa no es absoluta pues está supeditada a una función social que implica obligaciones, responsabilidades y restricciones (arts. 333, 334 y 335 C.P.) y a la intervención y vigilancia estatales (art. 335 C.P).
En ese contexto, la tercera pauta señalada en la norma que se estudia, consistente en proteger a los usuarios de los créditos de vivienda, tiene especial importancia como "marco", cuya observancia plena, estricta y oportuna se impone al Gobierno, mediante la expedición de normas que la desarrollen y a través de la función eficiente y ágil de la Superintendencia Bancaria, que a la luz de este precepto ya no puede afirmar que carezca de facultades para investigar y sancionar a los intermediarios financieros que abusen de los deudores o que desobedezcan o distorsionen las disposiciones legales o las sentencias judiciales, en especial las de constitucionalidad.
Desde el punto de vista de su papel como norma marco, que establece postulados generales y fija límites al Ejecutivo, y también por el aspecto de su contenido, que se somete a los principios fundamentales de la Carta Política, este precepto es constitucional. A la inversa, son inconstitucionales las disposiciones que el Ejecutivo dicte contrariando las pautas en él señaladas. Será declarado exequible, en el entendido de las premisas que deja sentadas la Corte en los precedentes párrafos.
El artículo 3, que será motivo de análisis por otros aspectos, define el concepto de la Unidad de Valor Real (UVR), y por supuesto, establece una base primordial para la posterior actuación del Gobierno en la regulación de la actividad financiera que se despliegue dentro del sistema. Desde esa perspectiva, no viola la Constitución.
No obstante, cuando ya se considera el contenido mismo de la definición, se encuentra que confiere al CONPES - Consejo Nacional de Política Económica y Social- una facultad que no le corresponde, pues según el artículo 372 de la Constitución, la autoridad monetaria y crediticia, es decir, la llamada a establecer la metodología para el cálculo de la unidad de cuenta alrededor de la cual funcionará el sistema de financiación de vivienda a largo plazo, es únicamente la Junta Directiva del Banco de la República, la cual, eso sí, deberá hacerlo dentro de las pautas y reglas señaladas en la ley y en las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido sobre el tema, entre ellas la presente. Otorgar al CONPES la competencia para el mencionado efecto significa dejar en cabeza de un organismo integrante de la Rama Ejecutiva una atribución de la privativa competencia de la Junta Directiva del Emisor.
Así, pues, serán declaradas inexequibles las expresiones cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social CONPES. Si el CONPES llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, ésta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.
Por la misma razón, es inconstitucional el inciso segundo del artículo 3, según el cual el Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR. Todo ello corresponde exclusivamente a la Junta Directiva del Banco de la República, que en sus decisiones al respecto deberá consultar las normas de la ley, así como los fallos C-383, C-700 y C-747, proferidos por esta Corte, y lo que se define en la presente Sentencia.
Lo referente al régimen de transición de la UPAC a la UVR es del resorte del legislador en cuanto a la fijación de las pautas y principios correspondientes, función que no puede ser delegada en el Ejecutivo ni siquiera a través de facultades extraordinarias (art. 150, numeral 10, C.P.), menos todavía con carácter permanente. Además, el régimen de transición entre los dos sistemas de financiación a largo plazo está previsto en la misma Ley examinada (Capítulo VIII).
El artículo 4 está destinado a prever la integración del sistema especializado de financiación de vivienda. Es propio de la ley marco, pues se trata de un elemento de política general de vivienda que, según la Constitución, compete al legislador, y es simultáneamente base necesaria de la posterior regulación a cargo del Ejecutivo. Es exequible.
El artículo 5 obliga a las antiguas corporaciones de ahorro y vivienda a convertirse en bancos comerciales y les otorga para ello un plazo de 36 meses, que estima la Corte deben contarse a partir de la fecha de entrada en vigencia de la Ley, para realizar los ajustes que implica tal adecuación.
También ordena a los establecimientos bancarios que posean participación accionaria en corporaciones de ahorro y vivienda que se conviertan en bancos comerciales a enajenar su participación en el término máximo de 5 años.
Es del resorte del legislador, mediante ley marco, el señalamiento relativo a la naturaleza de los entes que ejerzan las actividades propias de la intermediación financiera, tal como resulta de los artículos 150, numeral 19, literal d), y 335 de la Constitución.
Igualmente, corresponde al legislador, de conformidad con el artículo últimamente mencionado, establecer quiénes, cómo y dentro de qué condiciones y características pueden ejercer las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, en cuanto se trata de actividades de interés público. La ley, directamente, debe regular la materia y señalar la forma de intervención del Gobierno, promoviendo la democratización del crédito. Por este aspecto, entonces, el mencionado artículo será declarado exequible.
El artículo 6 crea el Consejo Superior de Vivienda, organismo asesor del Gobierno Nacional en todos los aspectos que se relacionen con la materia, e indica su conformación. Puesto que se trata de establecer un organismo dentro de la administración nacional, modificando además una disposición legal precedente (la de la Ley 3 de 1991), correspondía al legislador expedir esta norma. Podía hacerlo, además, como parte del marco indispensable para la regulación del sistema de financiación de vivienda a largo plazo. Es exequible, en cuanto ley marco, con la salvedad de su último inciso en las expresiones que atribuyen a la Secretaría Técnica del Consejo la función de calcular y divulgar el valor diario de la Unidad de Valor Real, que serán declaradas inexequibles por significar palmaria intromisión en las atribuciones de la Junta Directiva del Banco de la República.
En cuanto a las funciones del consejo señalada en el artículo 7º , estas son constitucionales siempre y cuando se interpreten y apliquen en el sentido de que dado su papel asesor cuyas recomendaciones, como resultado de sus estudios, no obligan al gobierno y menos al legislador, ni a la junta directiva del Banco de la República.
La expresión temporal señalada en el precitado artículo será declarada inexequible, siguiendo los criterios de la corte en su fallo C 208 del 1 de marzo de 2000, mediante la cual se declaró inconstitucional la parte del literal e) del artículo 16 de la ley 31 de 1992, en cuanto pretendía circunscribir a situaciones excepcionales y por un término no superior a 120 días en el año la competencia de la Junta Directiva del Banco de la República para señalar las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o pasivas.
En efecto, la referencia a la temporalidad de esa atribución, hecha por la ley, contraría abiertamente los preceptos constitucionales que señalan a la Junta Directiva del Banco como autoridad monetaria, cambiaría y crediticia, sin ninguna restricción en el tiempo para el ejercicio de sus funciones (artículos 3, 71 y 372 C.P).
Y es claro que, como en el expresado fallo se anotó, para la Corte resultan lesivas de la autonomía del Banco las disposiciones legales orientadas a limitarlo en su capacidad de discernimiento y de valoración técnica de las situaciones concretas de carácter económico y social que debe tener en cuenta para la fijación de las tasas máximas de interés.
Además, la Corte, en esta materia, debe reiterar por una parte la autonomía de la Junta Directiva del Banco, que sin perjuicio de la coordinación con el Gobierno debe tener la iniciativa de la aludida intervención en las tasas de interés e intermediación - por lo cual las recomendaciones del Consejo no pueden ser sino sugerencias no vinculantes para el Emisor, y no son requisito necesario para que intervenga las tasas de interés para créditos de vivienda, y por la otra la eventual responsabilidad en cabeza de dicha Junta si permite que las tasas se desborden, causando daño a la economía y perjuicio a los deudores. Para que tales conceptos - autonomía y responsabilidad de la Junta puedan tener cabal realización, a la luz de la Carta Política, es indispensable que no se le superponga otro órgano o cuerpo administrativo o asesor que deba trazarle pautas, criterios u oportunidades de acción, los que únicamente las normas constitucionales, interpretadas y aplicadas por esta Corte, y la ley, con un sentido general, pueden indicarle en los términos de los artículos 150, numeral 22, y 372 de la Constitución.
El numeral 7 impugnado, con la excepción de la palabra "temporal", será declarado exequible en los términos precedentes.
Capítulo II
La Corte encuentra que el Congreso establece en los artículos 8, 9, 10 y 11, acusados las reglas generales que en la materia deberá desarrollar el Presidente de la República. Bajo esa perspectiva, a la cual se circunscribe ahora la Corte, las disposiciones en referencia son constitucionales.
Capítulo III
Los artículos 12 al 15 de la Ley acusada se refieren al régimen de titularización de cartera hipotecaria.
En cuanto a las normas que regulan la actividad financiera de los establecimientos de crédito, de las entidades del sector solidario, de las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito, de las cooperativas financieras, de los fondos de empleados y del Fondo Nacional del Ahorro, todas las cuales están autorizadas para otorgar créditos de vivienda, las aludidas disposiciones están dentro de la competencia del Congreso y gozan de la generalidad exigida por el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución, a la vez que desarrollan el 335 Ibídem.
En lo que se relaciona con el aspecto analizado, los aludidos artículos serán declarados exequibles.
Capítulo IV
El artículo 16, único integrante de este Capítulo, no es en sí mismo una norma marco, y mal podría serlo por cuanto su objeto consiste en contemplar una exención tributaria y un régimen tributario especial relativo a los rendimientos de títulos de ahorro a largo plazo para la financiación de vivienda.
Bien es sabido que, al tenor del artículo 338 de la Constitución, en tiempo de paz solamente el Congreso puede establecer tributos de nivel nacional, y le corresponde a la ley, de manera directa, contemplar, entre los varios elementos de cada gravamen, sus sujetos pasivos. Por tanto, la consagración de exenciones y la previsión de regímenes tributarios especiales corresponden privativa e íntegramente al Congreso; no pueden compartirse con el Ejecutivo, y las exenciones no pueden hallarse contenidas en decretos reglamentarios ni en aquellos que desarrollan las directrices de las leyes cuadro ni en actos administrativos en ninguna de sus categorías.
Por tanto, en cuanto aquí se incluyeron tales exenciones y régimen tributario especial directamente en la ley, con el objeto de complementar las disposiciones estrictamente financieras sobre vivienda, sin invadir la órbita de funciones del Gobierno, no fue violada la Constitución, y así lo declarará la Corte.
Capítulo V
Este Capítulo está destinado a señalar el régimen de financiación de vivienda a largo plazo.
Esta parte de la Sentencia se examinará desde el punto de vista de las atribuciones del Congreso al dictar las reglas generales propias de la ley marco.
Según el artículo 17, que se refiere a las condiciones de los créditos de vivienda individual, el Gobierno Nacional las establecerá, de acuerdo con los criterios que en esa misma norma se enuncian.
Desde el punto de vista que se viene analizando, es decir, con las salvedades que más adelante se destacan, en el precepto se consagran pautas generales, criterios y objetivos que deben ser observados por el Gobierno, es constitucional, pues en efecto los términos en que ha sido concebido son lo suficientemente generales y amplios, como corresponde a las normas marco.
Los artículos siguientes (18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 y 25) también corresponden, en su sentido y en su forma, a la exigencia de generalidad de las normas marco. Sin perjuicio de posteriores análisis por otros conceptos, en este aspecto serán declarados exequibles.
Capítulo VI
El Capítulo VI de la Ley alude a la vivienda de interés social.
Los artículos 26 incisos 2 y 3, 27, 29, 31 inciso 3, 32 y 33 no corresponden a la índole de pautas o criterios "marco" relativos a la actividad de los establecimientos financieros y de intervención, es decir, no son de aquellas disposiciones legales a las que se refiere el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución. No buscan establecer directrices en materia financiera sino reglas concretas referentes a planes de ordenamiento territorial, distribución de recursos para el subsidio de vivienda de interés social, siendo preceptos propios de un régimen de vivienda aunque no están llamados a regular la actividad de las instituciones financieras, y guardan íntima relación con el desarrollo legal de los artículos 13, incisos 2 y 3, y 51 de la Carta Política.
Que no sean "marco" no los hace inexequibles. Ya se ha dicho que en un mismo ordenamiento expedido por el Congreso pueden coexistir normas de la aludida categoría con otras que no lo sean.
Las normas que se han citado, del Capítulo VI de la Ley, son todas de competencia del Congreso, de conformidad con lo dispuesto, entre otros, en los artículos 51, 150, 288, 334 y 359 de la Constitución, es decir que no hay en ellos la posible intromisión del Congreso en asuntos del resorte del Ejecutivo o de otros órganos del poder público, motivo este de inconstitucionalidad.
Los artículos 28, 30 y 34, acusados por el mismo motivo, si bien tocan todos con aspectos financieros, gozan de la generalidad exigida a las leyes "cuadro" y, por ende, en cuanto al cargo, serán declarados exequibles.
Capítulo VII
En el Capítulo VII el legislador pretendió regular lo atinente a la solución de los conflictos o diferencias que se presenten entre las entidades financieras que otorguen créditos para construcción o adquisición de vivienda y sus deudores.
No se trata evidentemente de disposiciones que puedan ser clasificadas como "marco" en materia financiera, ya que no establecen reglas generales, criterios ni objetivos a los cuales deba atenerse el Presidente de la República para los fines previstos en el numeral 19, literal d), del artículo 150 de la Constitución.
Son, por el contrario, normas completas, que consagran en toda su extensión y de manera específica preceptos materialmente legislativos mediante los cuales se introduce la cláusula compromisoria respecto de la relación jurídica existente entre entidades financieras prestamistas y deudores hipotecarios; se señala el procedimiento arbitral y se fijan las reglas referentes a costas y gastos en el curso de los mismos.
No puede decirse que mediante estas disposiciones haya usurpado el Congreso la función propia del Ejecutivo por ser demasiado concretas, y en tal sentido serán declaradas exequibles.
Capítulo VIII
Los artículos 38 a 49 están dedicados a prever el régimen de transición entre el antiguo y el nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo, lo que resultaba imperativo para el legislador habida cuenta de la declaración de inexequibilidad de las normas que, en el Decreto 663 de 1993, contemplaban el ordenamiento aplicable.
Desde luego, esas disposiciones deben ser examinadas, en relación con el cargo, para establecer si se ajustaron a la Constitución, limitándose a consagrar reglas generales, principios y criterios.
Del análisis de las disposiciones en referencia permite afirmar que las mismas han sido dictados por el Congreso dentro del ámbito de sus atribuciones, ya que señalan las directrices que deben ser aplicadas para la introducción del nuevo sistema de financiación a largo plazo.
Hay en estas disposiciones un mayor grado de concreción, lo que sin embargo no las hace inconstitucionales, pues debe observarse que tienen por objeto prever las reglas necesarias para el tránsito normativo en torno a relaciones jurídicas en curso, que habían tenido su comienzo en la celebración de contratos y en el otorgamiento de préstamos hipotecarios al amparo de las disposiciones legales precedentes, los que deben continuar ejecutándose bajo el imperio de las nuevas, que en su gran mayoría son de orden público y, por su propia naturaleza, de efectos inmediatos.
En ese orden de ideas, asuntos que claramente están reservados a la competencia constitucional del legislador, como el relativo a la modificación general de los documentos contentivos de las obligaciones ya contraídas, o la disposición, también general, de hacer abonos a los créditos, las inversiones forzosas establecidas, o la opción de readquirir viviendas previamente entregadas a título de dación en pago, no podían quedar libradas a la discreción del Gobierno ni ser objeto de decretos dotados apenas de fuerza administrativa o reglamentaria.
La Corte debe afirmar en esta ocasión que, pese al carácter general atribuido por la Constitución a los preceptos integrantes de las leyes "marco" (art. 150, numeral 19, C.P.), como no hay un traslado de competencia legislativa a la cabeza del Gobierno, sino que éste debe desarrollar, sin salirse de su órbita ejecutiva, los lineamientos, las políticas y los criterios fijados en la ley, habrá necesariamente disposiciones dotadas de un carácter más específico pero siempre legislativo, en la medida en que la materia correspondiente está reservada exclusivamente al legislador. En otros términos, en este tipo de leyes lo que queda para la actividad de regulación del Gobierno solamente puede ser de índole administrativa, pues en virtud de ellas no está investido el Presidente de la República de la atribución de legislar, a la manera como sí acontece con las leyes de facultades extraordinarias previstas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
Esto hace que, en cuanto al cargo enunciado se refiere, las normas del Capítulo VIII, con las salvedades que se indican inmediatamente, sean declaradas exequibles.
Ahora bien, por las razones que en esta misma providencia fueron esbozadas en lo referente a la distribución de competencias entre Congreso, Gobierno y Junta Directiva del Banco de la República, es inexequible la frase según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional, del artículo 38, y las expresiones o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional, del numeral 3 del artículo 41 acusado, y en los términos que determine el Gobierno Nacional, del parágrafo 1 del mismo artículo.
A juicio de la Corte, no se está regulando en las expresiones mencionadas algo integrante de la actividad financiera lo que encuadraría en el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución, sino que se transfiere al Gobierno una competencia que toca específica y directamente con el crédito, campo en el cual la llamada a tomar determinaciones, como autoridad crediticia dotada de autonomía, es la Junta Directiva del Emisor.
En lo demás, y con las excepciones a que se refiere la Corte, estos preceptos son exequibles en cuanto corresponden a la naturaleza general señalada en el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución.
Anótase que en el numeral 2 del artículo 41 la UVR se definió como unidad de medida que en razón de la evolución de su valor en moneda legal colombiana con base en el índice de precios al consumidor, reconoce la variación en el poder adquisitivo de la moneda colombiana y se fijó una metodología posteriormente transferida por la referencia de que se trata, al sistema legal.
En consecuencia, el numeral 2, objeto de demanda, habrá de ser declarado exequible.
Capítulo IX
Los artículos 50 a 58 contienen disposiciones que son de competencia del legislador. Mediante ninguna de ellas se invadió la órbita propia del Ejecutivo ni el ámbito de otra rama u órgano del poder público, las cuales son declaradas constitucionales por la Corte.
3. Las unidades de valor real
El eje del sistema de financiación de vivienda contemplado en la Ley 546 de 1999 está constituido por las denominadas unidades de valor real (UVR), que reemplazarán a las extinguidas unidades de poder adquisitivo constante (UPAC), y que obedecen al mismo propósito, salvaguardar al acreedor por la depreciación de la moneda causada por la inflación.
Las UVR no fueron creadas por el estatuto materia de análisis sino por el Decreto 856 de 1999, en el cual se las concibió para mantener actualizado el valor de las inversiones en títulos de deuda pública TES.
La Ley consagró una forma de contabilizar determinadas obligaciones contraidas con el sistema financiero para la construcción o adquisición de inmuebles destinados a vivienda, con el propósito de sostener en el tiempo el valor real de lo adeudado, librando así al acreedor de las contingencias propias de la pérdida de poder adquisitivo de la moneda.
Se entiende, entonces, que la UVR no es una moneda, pues no tiene existencia física ni jurídica como tal, y carece en sí misma de poder liberatorio: no sustituye al peso como unidad monetaria ni es medio de pago. Mediante ella solamente se actualiza el valor de los pesos prestados, según evolucione la inflación.
A juicio de esta Corte, puede el legislador, sin violar la Carta Política, en una ley marco que regule el sistema de financiación de vivienda, contemplar una unidad de cuenta que refleje en las cantidades adeudadas el comportamiento del proceso inflacionario. Al hacerlo, define unas reglas de las cuales parten los contratantes en su relación jurídica y facilita que, por las características y el objeto de los créditos, se expresen los saldos todavía no pagados en términos reales para que sobre ellos, ya actualizados, se calcule el interés. Así, el capital prestado conserva su poder adquisitivo y la entidad prestamista no resulta castigada por el aumento de la inflación, medido con base en el índice de precios al consumidor. Ello es legítimo y, por tanto, la sola consagración de una norma que permita cuantificar el impacto de la depreciación monetaria no vulnera precepto alguno de la Constitución.
El artículo 3, al que se circunscribe este análisis, dice que las UVR habrán de reflejar el poder adquisitivo de la moneda con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE (subraya la Corte), lo cual implica que la Junta Directiva del Banco de la República que tendrá a su cargo el cálculo de la UVR a partir de esta sentencia no podrá considerar para el efecto factor alguno distinto. Sólo con ese sentido y alcance será declarada exequible la norma, ya que todo elemento o sistema extraño que haga crecer más la UVR que la inflación significaría cobrar al deudor lo que no debe por concepto del puro ajuste de los saldos a su cargo.
La UVR, en consecuencia, únicamente es aceptable desde el punto de vista constitucional si sirve para introducir con exactitud y como un máximo dentro del cual la Junta Directiva del Banco de la República debe actuar, tal como lo propone en su concepto el Procurador, el ajuste encaminado a conservar el poder adquisitivo del dinero que se adeuda, pero no lo es si, por complejas fórmulas matemáticas cuya comprensión está fuera del acceso al común de las personas, y sin base en norma legal alguna, conduce a sofisticadas modalidades que permitan el incremento ilegítimo del capital o de las cuotas de amortización de los préstamos. De allí que la UVR no pueda contener nada distinto, en su cuantificación, de la variación del índice de precios al consumidor, como tope exclusivo.
En síntesis, no se considera inconstitucional la UVR ni el artículo 3 que la contempla, siempre que refleje verdadera y exclusivamente la inflación.
4. Los intereses remuneratorios
Como antes se resaltó, el artículo 17 de la Ley 546 de 1999 fijó los criterios generales a los que está sujeto el Gobierno Nacional al establecer las condiciones de los créditos de vivienda a largo plazo.
Tales créditos, según la norma, estarán denominados exclusivamente en UVR, aunque según su parágrafo, las entidades a las que se refiere el artículo 1 de la Ley están autorizadas para otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana, siempre que tales operaciones de crédito se otorguen con una tasa fija de interés durante todo el plazo del préstamo, los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses y se acepte expresamente el prepago, total o parcial, de la obligación en cualquier momento sin penalidad alguna.
En efecto, en lo que hace al primer aspecto, debe insistir la Corte en que, por ser el acceso a la vivienda digna un derecho de rango constitucional que el Estado debe hacer efectivo (art. 51 C.P.), y por haberse establecido como objetivo prevalente en la Constitución de 1991 la democratización del crédito (art. 335 C.P.), según los lineamientos del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), las tasas de interés aplicables a los créditos de vivienda deben ser intervenidas por el Estado; no pueden ser pactadas por los contratantes en un plano de absoluta autonomía por cuanto su determinación según las fluctuaciones del mercado hace posible que las instituciones financieras, prevalidas de su posición dominante, impongan a sus deudores tasas y márgenes de intermediación excesivamente altos, haciendo nugatorios sus derechos constitucionales a la vivienda y al crédito, y que se produzca un traslado patrimonial a favor de tales entidades que implique la ruptura del equilibrio que debe existir en esas relaciones contractuales, y por el cual deben velar las autoridades competentes.
Es un hecho públicamente conocido que los deudores de las entidades crediticias no pactan en realidad con ellas las tasas de interés, ni las discuten, y que, por el contrario, en una posición de absoluta indefensión, los intereses les son impuestos, de modo que deben optar, sin remedio, entre aceptarlos y no tomar el préstamo, ya que suscriben contratos por adhesión. Es allí donde aparece la función interventora del Estado, que está llamado a fijar topes a las tasas de interés que se cobran y a velar porque esos topes se respeten.
Por ello, tal como se encuentra redactada la norma del artículo 17, numeral 2, de la Ley 546 de 1999, es inconstitucional, puesto que al permitir el cobro de un interés remuneratorio que se libra a los vaivenes del mercado y que en teoría "convienen" las partes pero en el que se impone siempre la voluntad de una de ellas (la más fuerte en la relación contractual), el legislador no cumplió el cometido señalado por la Constitución por cuanto, en este aspecto, no estableció las directrices ni los criterios que han de ser aplicados en los créditos, y por ende dejó consagrado un sistema falto de toda idoneidad para hacer efectivo el derecho que garantiza el artículo 51 de la Constitución Política.
Para la Corte, la total falta de restricción en la fijación de las tasas de interés en materia de vivienda vulnera el principio de orden justo que contempla como valor primordial el Preámbulo de la Constitución, y lesiona el patrimonio de los deudores, pues en niveles excesivos, como los que se vienen cobrando, tales intereses se convierten en confiscatorios, en total contradicción con los artículos 34 y 58 de la Constitución Política.
Los intereses desbocados, sin control ni medida, rompen el equilibrio mínimo entre las partes y hacen imposible que el deudor cancele la obligación contraída, tal como aconteció con el UPAC, y puede ocurrir con la UVR si el precepto en estudio se mantiene en su tenor textual sin interpretarlo, como lo hará la Corte, conforme a la Constitución.
Por otra parte, el empresario financiero, mediante esa remuneración desmedida, cuando ya ha sido resarcido mediante la unidad de cuenta UVR por el deterioro que sufriría en su valor el dinero prestado, como efecto de la inflación, resulta enriqueciéndose sin causa y empobreciendo injustificadamente al deudor, lo cual hace que la norma legal acusada, al prever simplemente "un" interés remuneratorio, dejado al querer de las instituciones prestamistas, "pactándolo" en cada contrato por adhesión, permite la usura y el atropello por parte del intermediario, dejando expósito al deudor, y hace impracticables un sistema "adecuado" de financiación de vivienda a largo plazo (art. 51) y la democratización del crédito (art. 335 C.P.) en todas las modalidades de los préstamos de vivienda.
En el otro aspecto relativo al alcance del numeral 2 del artículo 17 examinado, en el sentir de la Corte resulta inconstitucional la consagración de un sistema que permite el doble cobro de la inflación y que, como se viene diciendo, no estipula criterio alguno para delimitar el incremento o la variación del interés remuneratorio, con grave perjuicio para el deudor, bien que se trate de constructor o de adquirente de vivienda por préstamo individual, y con el efecto inadmisible, si se tiene en cuenta el artículo 51 de la Constitución, de hacer impagables los créditos, lo cual a su turno afecta a las entidades financieras acreedoras, a las que interesa que se les devuelva lo prestado.
Debe tenerse en cuenta que, cobrada como está en las UVR (y lo estaba en las UPAC) la corrección monetaria, como forma de conservar el poder adquisitivo del dinero prestado aun a pesar del proceso inflacionario, el interés que se cobre por parte de las entidades financieras no puede reflejar de nuevo como uno de sus componentes el resarcimiento por inflación o por depreciación de la moneda, pues ello significaría doble cobro de la inflación, lo que carecería de toda justificación tanto desde el punto de vista jurídico como bajo la perspectiva económica, por lo cual el interés que se cobre dentro del sistema de financiación de vivienda, para construcción y para adquisición de inmuebles destinados a vivienda, no puede ser sino remuneratorio, es decir, debe pagar únicamente el servicio del crédito y los costos de administración. Ello, en el curso de la relación jurídica en cuestión, resulta lícito y justo, pero la remuneración no puede ser desproporcionada ni irrazonable, ni estar exenta del control estatal ni de los límites que los organismos competentes introduzcan, y menos llevar a la ruina a los deudores.
En la tasa de interés nominal, esto es, la que se dice que se está cobrando, no está comprendida solamente el rendimiento que percibe el rentista por el servicio de prestar, sino que están incluidos los siguientes elementos:
- La indemnización del acreedor por la disminución del poder adquisitivo de la moneda como consecuencia de la inflación, de manera que en los puntos del interés nominal están incluidos los de la inflación.
- Los gastos administrativos y de operación efectivas en que incurra el ente financiero.
- La remuneración a que tiene derecho la entidad prestamista, en desarrollo de su negocio, es decir, lo que gana por el préstamo, que no puede ser sino proporcional y adecuado al servicio que presta, y que debe estar intervenida por el Estado en los préstamos de vivienda, como se ha dicho.
Si de la tasa de interés nominal deducimos los puntos correspondientes a la inflación, queda una tasa real. Para la Corte, la tasa real debe incluir la rentabilidad más costos administrativos, los que obviamente deben ser probados y aparecer en los registros contables.
Como en los préstamos de vivienda en UVR, en el sistema de la Ley examinada, el saldo del capital prestado es actualizado al ritmo de la inflación, en dicha unidad de cuenta ya está comprendida la inflación. Incluirla de nuevo en los intereses es cobrarla doble, lo cual, de acuerdo con lo expuesto, es inconstitucional. Luego, para que la norma no sea declarada inexequible, debe entenderse que la tasa remuneratoria sólo es la tasa real, esto es, la nominal menos la inflación.
En otro aspecto, para que la norma acusada se entienda ajustada a la Constitución, es indispensable que, según resulta de la Sentencia C-747 de 1999, la tasa de interés remuneratorio por préstamos de vivienda, calculada sobre los saldos insolutos, no sea compuesto sino simple, y debe sumarse a los puntos de la inflación, no multiplicarlos, pues eso significaría que se la cobrara doblemente.
Ahora bien, como en esta sentencia se define que la tasa de interés remuneratorio no puede quedar descontrolada ni sujeta a las variables propias del mercado, y las de intermediación de vivienda vienen siendo las más altas, deben reducirse significativamente por la Junta Directiva del Banco de la República para hacer posible la realización del derecho a una vivienda digna (art. 51 C.P.) y para que sea verdadera la democratización del crédito (art. 335 C.P). En todo caso, las tasas aplicables a vivienda, serán las menores del mercado.
La tasa, así fijada por el Banco de la República, previa certificación de la Superintendencia Bancaria, de manera inmediata a la comunicación de esta sentencia, será obligatoria para los futuros créditos y también para los vigentes, que si pactaron tasas superiores, deben de inmediato reducirse a la tasa máxima que la Junta Directiva del Banco Emisor fije, con la necesaria repercusión en el monto de las cuotas futuras, todas las cuales estarán regidas por la norma en el sentido de que, ya disminuida la tasa de interés, permanecerá fija durante toda la vigencia del crédito, a no ser que las partes acuerden reducirla.
Sólo en esos términos se entiende constitucional el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 546 de 1999. De lo contrario, es inexequible, y así lo declarará la Corte.
5. El cobro de intereses sobre la UVR
El numeral 2, objeto de consideración, manifiesta que la tasa de interés remuneratorio será "calculada sobre la UVR".
Esta parte de la disposición es exequible siempre y cuando se entienda que lo que debe ser objeto de actualización son los saldos insolutos, a medida que se paguen las cuotas por el deudor, amortizando en ellas desde el principio a capital, como en esta sentencia se prevé.
6. La exequibilidad de otras reglas sobre la tasa de interés en los créditos de vivienda
- Es exequible que los intereses en este tipo de créditos se cobren en forma vencida y que no puedan capitalizarse.
En efecto, como se ha dicho en el presente fallo, el crédito en general en un Estado Social de Derecho está sujeto al control y a la intervención del Estado (art. 335 C.P.), y el crédito de vivienda en particular goza de especial protección con miras a garantizar el verdadero ejercicio del derecho contemplado en el artículo 51 de la Carta.
Las normas que en esta materia se dictan por el legislador son de orden público, en razón de los intereses generales que buscan proteger, y su indudable carácter imperativo impide que las partes estipulen en contrario, pues si así se admitiera resultarían inútiles todas las previsiones de la ley en el marco de relaciones jurídicas en que, como acontece con las que se examinan, una parte goza de mayor poder efectivo que la otra.
La ley en tales casos viene a imponer restricciones a la parte dominante dentro del contrato, para equilibrar las fuerzas y producir los efectos queridos por el orden jurídico, impidiendo las estipulaciones en contrario.
Es exequible la norma del numeral 2 del artículo 17 de la Ley 546 de 1999 en cuanto exige que la tasa de interés sea fija durante toda la vigencia del crédito de vivienda, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma, y que se exprese única y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva.
Para la Corte es claro que, según lo dicho en los párrafos anteriores, el legislador bien puede establecer esta clase de reglas imperativas, con miras a mantener la estabilidad en la relación jurídica y en garantía de la debida certidumbre por parte de los deudores respecto de la tasa de interés que están pagando. Es a todas luces en su defensa que el numeral acusado plasma el carácter invariable de la tasa de interés a lo largo de la ejecución del contrato, pues nítidamente establece que esa inmutabilidad de la tasa impide que se la aumente durante la vigencia del crédito, pero no que se la disminuya, lo cual es perfectamente posible cuando las condiciones del mercado hayan variado o las circunstancias del deudor así lo exijan, siempre, desde luego, que las partes en el contrato consientan en ello.
En todo caso, si hubiere controversia en torno a tales condiciones objetivas, debe decidir la Superintendencia Bancaria.
7. El plazo de amortización
No encuentra la Corte reparo alguno en lo relativo a la exequibilidad del numeral 3 del artículo 17, que señala como característica de los créditos objeto de su regulación la de tener un plazo de amortización comprendido entre cinco años como mínimo y treinta como máximo. Está dentro de la competencia del legislador, al dictar los principios, objetivos y criterios a que se refiere el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución, señalar los límites aplicables a los plazos de los créditos en este renglón de la actividad financiera.
8. La garantía mediante hipoteca
Tampoco es inconstitucional, a juicio de la Corte, que los préstamos, según lo previene el numeral 4 del artículo 17 impugnado, estén garantizados con hipotecas de primer grado constituidas sobre las viviendas financiadas. El legislador está facultado para señalar todo lo concerniente al régimen de garantías de las obligaciones, y las reales se justifican en créditos como los aquí previstos para neutralizar el riesgo que corre el acreedor, al colocar altas sumas de dinero destinadas a la financiación de vivienda.
9. Relación entre el monto del préstamo y el valor de la vivienda
El numeral 5 del artículo 17 no viola la Constitución cuando exige que los préstamos para vivienda no excedan el porcentaje que, de manera general establezca el Gobierno Nacional sobre el valor de la respectiva unidad de habitación, sin perjuicio de las normas previstas para la financiación de vivienda de interés social subsidiable.
En primer lugar, la ley traza un marco con arreglo al artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución, al que debe sujetarse el Ejecutivo para concretar la relación que debe existir entre lo que se presta y el valor de la vivienda financiada con el crédito. La norma es al respecto suficientemente general, pero plasma un principio indispensable para la razonabilidad del sistema, ya que impide que las personas contraigan obligaciones muy superiores a su verdadera capacidad de pago y que financien la adquisición del bien por la totalidad de su valor, comprometiendo todos los recursos individuales y familiares en el mismo objeto y precipitando situaciones de futura imposibilidad de cumplimiento de la obligación que se contrae.
10. Relación entre la cuota del préstamo y los ingresos familiares
Indica el numeral 6 del artículo 17 demandado que en los créditos de vivienda individual la primera cuota del préstamo no podrá representar un porcentaje superior al que establezca, por reglamento, el Gobierno Nacional.
Se trata de una norma "marco", que da lugar a la actuación administrativa del Presidente de la República, quien deberá dictar el decreto por el cual indique el porcentaje de los ingresos familiares que delimitará el monto de la primera cuota de los préstamos.
Es una disposición que protege simultáneamente al deudor y a la entidad financiera: al primero por cuanto consulta su capacidad de pago, impide que en la amortización por vivienda se distraigan los dineros destinados a otras necesidades de la familia y delimita desde el principio, mediante norma de orden público, la cuota que debe pagarse; a la segunda, toda vez que esta regla facilita que la atención del crédito sea viable.
La Corte condicionará la exequibilidad de este numeral, relacionándolo con el artículo 20, para que se entienda que las expresiones "primera cuota" se refieren no solamente al primer pago que haga el deudor en el comienzo de la ejecución del crédito, sino también al primero que efectúe después de haber sido reestructurado el mismo, en los términos del inciso segundo de dicho precepto, el cual precisamente busca que, si hay lugar a ello, dentro de los dos primeros meses de cada año calendario, por solicitud del deudor, que debe ser aceptada por la institución financiera, si median condiciones objetivas, se ajuste el plan de amortización a la real capacidad de pago de aquél, siendo posible incluso que, si se necesita, se amplíe el plazo inicialmente previsto para la cancelación total del crédito. Sólo en estos términos se entiende exequible el indicado numeral 6. Bajo cualquier otro entendido será declarado inexequible.
11. Los sistemas de amortización
La Corte considera que se acomoda a la Constitución el numeral 7 del artículo 17 de la Ley 546 de 1999, a cuyo tenor los sistemas de amortización en los créditos para vivienda tendrán que ser expresamente aprobados por la Superintendencia Bancaria.
Así, lo entiende y se vulneraría el artículo 51 de la Constitución, en el que se exige al Estado prever sistemas adecuados de financiación a largo plazo, si se permite en tales planes que los deudores paguen en sus cuotas solamente intereses, ya que al no amortizar nada a capital no disminuye la base sobre la cual se liquidan los créditos.
Por tanto, el numeral en cuestión solamente es constitucional si se condiciona en el sentido de que ningún plan de amortización en materia de financiación de vivienda puede permitir que en las cuotas mensuales sólo se paguen intereses. Desde la primera cuota ellos deberán contemplar la amortización a capital para que el saldo vaya disminuyendo, y será sobre los saldos insolutos, actualizados según evolucione la inflación, que se cobren los intereses remuneratorios en los términos de esta Sentencia.
Desde luego, para no causar perjuicio a los usuarios, esta amortización al capital desde la primera cuota no se podrá traducir bajo ninguna circunstancia en aumento de las cuotas que vienen pagando, para lo cual, si es del caso, podrá ampliarse el plazo inicialmente pactado.
12. Posibilidad de prepago de los créditos sin sanción
El numeral 8 del artículo acusado autoriza que los créditos puedan prepagarse total o parcialmente en cualquier momento sin penalidad alguna. Dice también que, en caso de prepagos parciales, el deudor tendrá derecho a elegir si el monto abonado disminuye el valor de la cuota o el plazo de la obligación.
13. Información adecuada, completa y oportuna sobre el deudor y la previsible evolución del crédito
El numeral 9 del artículo 17, a juicio de la Corte, se trata de una disposición que encaja en la órbita de atribuciones del legislador, y resulta acorde con el artículo 51 de la Constitución, en cuanto, por su razonabilidad, contribuye con certeza a la previsión de un sistema adecuado de financiación de vivienda, a la vez que otorga transparencia y seguridad a las operaciones crediticias.
No se encuentra en el texto transcrito vicio alguno de inconstitucionalidad.
14. Exigencia de seguros. Redenominación de obligaciones en UVR
El numeral 10 del artículo 17, materia de demanda, exige que los créditos de vivienda individual a largo plazo estén asegurados contra los riesgos que determine el Gobierno Nacional.
Es ésta una pauta necesaria para preservar la garantía que se otorga y la conservación del patrimonio del deudor. Corresponde al sentido de una ley "marco" en la materia y no desconoce precepto alguno de la Constitución, pues resulta apenas natural que el legislador señale las cargas de los contratantes y adopte las medidas preventivas, razonables y proporcionales, que estime adecuadas para estructurar la política que traza, en este caso la de vivienda.
También lo es el segundo inciso de dicho parágrafo, toda vez que se trata simplemente de otorgar a los deudores de los establecimientos de crédito la posibilidad de que sus obligaciones puedan redenominarse en moneda legal colombiana si, al momento de entrar en vigencia la Ley, ya estaban vigentes pero denominadas en UPAC.
15. Desembolsos
El tenor del artículo 18, que establece la forma en que habrán de producirse los desembolsos de los créditos otorgados a la luz de los preceptos que se examinan, señala la posibilidad de que ello se haga en moneda legal regla general- o, a solicitud del deudor, en bonos hipotecarios expresados en UVR. En ambas formas se respeta la normatividad constitucional, pues en la primera se utiliza la moneda colombiana determinada por el legislador (art. 150, numeral 13, de la Carta Política) y en la segunda se otorgan títulos que actualizan, según la inflación, el valor de lo prestado, lo cual no quebranta las normas del ordenamiento jurídico por las mismas razones expuestas en torno a la figura de la UVR.
Que los términos de los bonos hipotecarios en los cuales puede representarse el desembolso sean establecidos por las superintendencias Bancaria y de Valores, en las áreas de sus respectivas competencias, es algo que puede y debe consagrar el legislador para someter la emisión y colocación de los títulos correspondientes y la actividad que en esta materia cumplen las instituciones financieras a unas reglas mínimas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 150, numeral 19, literal d); 189, numeral 24, y 335 de la Carta Política.
También es constitucional, en cuanto se ajusta al objetivo de protección especial y consulta la naturaleza de los créditos, que la parte final de la norma exija que los destinados a la financiación de vivienda de interés social tengan que ser desembolsados en moneda legal colombiana, con la autorización que repite lo ya dicho en términos generales por el parágrafo del artículo 17- de otorgar ese tipo de créditos en moneda legal colombiana. Respecto de lo cual debe anotarse por la Corte que ello no modifica la sujeción de los mismos a las disposiciones de la Ley y a las condiciones que en relación con su exequibilidad se contemplan en la presente Sentencia.
16. Intereses de mora
Dice el artículo 19 acusado que en los préstamos de vivienda a largo plazo no se presumen los intereses de mora, lo cual significa que, para poder ser cobrados, deben pactarse. Y cuando se pacten, la norma legal que es de orden público- determina para ellos un monto máximo: no podrán ser superiores a una y media veces el interés remuneratorio pactado y solamente podrán cobrarse sobre las cuotas vencidas.
No cabe duda de que allí el legislador está en ejercicio de su competencia para formular las directrices básicas propias de una ley de vivienda, otorgando a ésta y a las personas que la adquieren la protección especial que resulta de las normas constitucionales.
Desde luego, ha de observarse que el interés remuneratorio pactado tomado por la norma como base para la fijación del tope máximo del interés moratorio- sigue las reglas del artículo 17 de la Ley y los condicionamientos plasmados en este Fallo respecto del mismo: se trata del interés convenido, pero a su vez, si, en los contratos vigentes, era superior al que resulte de la definición general que en desarrollo de esta providencia fije la Junta Directiva del Banco de la República, debe ajustarse de inmediato, con la necesaria repercusión en los intereses de mora, si se hubiesen acordado, en los términos del precepto que se analiza.
La Corte considera que, en cuanto norma especial de protección, es acorde con los principios y mandatos constitucionales la segunda parte del artículo en estudio, según la cual los créditos de vivienda no podrán contener cláusulas aceleratorias que consideren de plazo vencido la totalidad de la obligación hasta tanto no se presente la correspondiente demanda judicial.
Igualmente se aviene a la Constitución, como norma de carácter imperativo, la regla final del artículo, a cuyo tenor el interés moratorio incluye el remuneratorio.
Estos dos principios buscan un equilibrio entre las partes, brindando protección especial y seguridad jurídica al deudor hipotecario.
Así, pues, en los aspectos aquí examinados, y con los condicionamientos expuestos, se declarará la exequibilidad del artículo 19 de la Ley 546 de 1999.
17. Homogeneidad contractual
De acuerdo con la función de vigilancia y control que corresponde al Presidente de la República en los términos de la Ley, según el artículo 189, numeral 24, de la Constitución, tal como lo resalta la Corte, es ajustado a la Constitución que el artículo 20 objeto de proceso ordene a la Superintendencia Bancaria establecer condiciones uniformes para los documentos contentivos de las condiciones del crédito y sus garantías, mediante las cuales se formalicen las operaciones activas de financiación de vivienda individual a largo plazo. Ello confiere seguridad jurídica a las partes y, en el caso del deudor, le hace posible conocer desde el comienzo las reglas del contrato, que de conformidad con el principio de igualdad, no serán distintas de las contempladas para todas las demás personas en sus mismas condiciones.
El inciso 2 del artículo 20 tiene gran importancia, en cuanto garantiza a los usuarios del crédito de vivienda la certidumbre, desde el momento en que se inicia la relación jurídica y de manera permanente a lo largo de la vigencia del préstamo, acerca de las condiciones económicas del mismo, de los intereses que se le cobran, de la manera como están estructuradas sus cuotas mensuales y de la amortización que, en los términos de esta Sentencia, van efectuando.
Se deduce de lo dicho que, a partir de la disposición en comento, ha debido desaparecer el fenómeno de la ignorancia generalizada entre los usuarios en torno al desenvolvimiento de sus relaciones financieras con la entidad crediticia y respecto al estado actual de sus obligaciones. En buena parte, la crisis del sistema UPAC y las dificultades para el afianzamiento del nuevo esquema de financiación de vivienda han obedecido a la desinformación del público, y en particular de los deudores, sobre la normatividad en vigor y en relación con la forma como en cada caso se liquidan y discriminan los distintos pagos incluidos en las cuotas periódicas que tienen a su cargo.
De allí que, considerando la Corte que esta disposición no solamente respeta las normas fundamentales sino que resulta indispensable para la efectividad de las mismas en la materia de que se trata, proceda a declararla exequible.
Se trata, en últimas, de conseguir que se configuren unas condiciones de transparencia y flujo de información en virtud de las cuales entidades y usuarios conozcan a la vez sus respectivas obligaciones y derechos, y simultáneamente que los deudores gocen de los indispensables conocimientos y documentos respecto de sus créditos, para formular, si lo consideran pertinente, las reclamaciones a que haya lugar.
Es justamente ese último propósito el que aparece claramente complementado por la posibilidad, destacada en el artículo, de que, debidamente informados, los deudores puedan solicitar y obtener la reestructuración de sus créditos para ajustar el plan de amortización a su real capacidad de pago.
Eso significa, por una parte, que los planes de amortización no son inmodificables durante la vida del crédito, y, por la otra, que la oportunidad de reestructuración, llamada a hacer posible y efectivo el pago de la obligación, se tendrá periódicamente dentro de los dos primeros meses de cada año calendario, evitando situaciones insalvables e irreversibles desde el punto de vista financiero, que conduzcan a las circunstancias de incumplimiento forzado, que constituyeron una de las causas primordiales de la crisis que mediante la Ley 546 de 1999 se ha pretendido conjurar.
La Corte encuentra también exequible el aludido aparte del artículo, aunque considera necesario condicionar su exequibilidad a que, conocidas por la institución financiera las condiciones objetivas, acepte y efectúe la reestructuración solicitada.
18. Créditos para la construcción de vivienda
El artículo 25 de la Ley 546 de 1999 consagra inicialmente una remisión al artículo 17 sobre condiciones generales de los créditos, que resulta coherente dentro del conjunto de la ley marco, y que no se entiende contraria a la Constitución Política. La Corte declarará su constitucionalidad, en el entendido de que también son aplicables a los constructores los condicionamientos que en este Fallo se hacen sobre la constitucionalidad de dicho precepto, y particularmente el relativo al interés máximo que podrá cobrarse en ese tipo de créditos.
Desde luego, el Gobierno, al desarrollar la Ley en los términos del artículo 189, numeral 24 de la Constitución, deberá fijar condiciones especiales para los créditos a constructores, en cuanto incidan en los costos de construcción.
Todo ello, necesariamente, deberá reflejarse en los precios de venta de las viviendas.
19. El interés en los créditos otorgados para vivienda de interés social
El parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 establece que, para toda la vivienda de interés social, la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de 11 puntos durante el año siguiente a la entrada en vigencia de aquélla.
La norma es exequible, en cuanto corresponde a un mandato de protección doble, de origen constitucional: recae sobre el derecho de toda persona a una vivienda digna (art. 51 C.P.) y además cobija a un amplio sector de la población carente de recursos y necesitada del apoyo estatal para financiar la construcción, mejoramiento y adquisición de su vivienda.
Si antes se ha expresado que las condiciones económicas de los créditos de vivienda en general, por recaer sobre un bien mérito, no pueden estar libradas a las fluctuaciones del mercado sino que deben ser intervenidas y controladas por el Estado, con mayor razón ello ocurre con la vivienda de interés social, según lo dispone el artículo 13 de la Constitución Política cuando ordena a aquél promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El precepto superior impone también al Estado la obligación de proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.
La vigencia de un orden justo (Preámbulo y art. 2 C.P.) exige perentoriamente que las personas de menores ingresos, tradicionalmente marginadas del desarrollo y afectadas en sus derechos básicos, obtengan reivindicación, así sea mínima, por parte del Estado, que debe buscar el equilibrio económico entre ellas y quienes poseen, manejan, invierten y aprovechan los recursos.
Y, al respecto, siendo la democratización del crédito objetivo prioritario señalado al sistema financiero por el artículo 335 de la Constitución, es apenas natural que la ley, llamada a regular la forma de intervención estatal en la materia, fije topes de obligatoria observancia que hagan asequibles a la población más pobre las posibilidades de financiación de su vivienda.
En armonía con los postulados constitucionales que se resaltan, debe recordarse que el Estado tiene a cargo la dirección general de la economía y que debe intervenir, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, así como para asegurar que "todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos" (art. 334 C.P.).
El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado, según las voces del artículo 366 de la Carta Política.
Unas altas tasas de interés para la vivienda de interés social hacen imposible el logro de estos objetivos y convierten en teórico el Estado Social de Derecho.
Será declarado exequible el parágrafo que se examina, aunque, como establece un límite temporal, un año que pronto culminará, la exequibilidad debe condicionarse para dejar en claro que de la tasa prevista (11%) deberá deducirse la inflación y que, en lo sucesivo, cuando ya el tope señalado pierda vigencia, será la Junta Directiva del Banco de la República, de conformidad con sus facultades constitucionales y legales, la autoridad competente para los efectos de fijar las condiciones de financiación de créditos de vivienda de interés social, las cuales deben ser las más adecuadas y favorables, a fin de que consulten la capacidad de pago de los deudores y protejan su patrimonio familiar, también bajo el entendido de que la tasa real de interés remuneratorio no comprenderá la inflación y será inferior a la vigente para los demás créditos de vivienda.
20. Las normas tributarias
También se impugnan los artículos 16, 48 numeral 1 y 56 de la Ley 546 de 1999.
El primero de ellos contempla, como ya se dijo, una exención tributaria al impuesto sobre la renta y complementarios, para los rendimientos financieros causados durante la vigencia de los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria y de los bonos hipotecarios de que trata la Ley.
El artículo 48, por su parte, autoriza la creación de un Fondo de Reserva para la estabilización de la cartera hipotecaria, que será administrado por el Banco de la República. Las inversiones del Fondo se consideran como inversión social.
A juicio del actor, estas normas presentan vicios de procedimiento y también vulneran la Constitución Política desde el punto de vista material.
Estudiadas las pruebas que obran en el expediente, se encuentra que, si bien el proyecto de ley que originalmente presentó el Gobierno a consideración del Congreso de la República no contenía las disposiciones tributarias, es preciso anotar que en la ponencia para primer debate los ponentes manifestaron:
Con base en los comentarios y la información recabada por el Congreso durante los foros y reuniones con todos los sectores interesados en el tema, se propuso al Gobierno el otorgamiento de ventajas tributarias para que estos títulos tengan una más rápida penetración en el mercado, ventaja que contribuirá a estimular el ahorro a largo plazo, tan necesario para la estabilidad económica.
El Gobierno fue receptivo a esta solicitud y presentó una propuesta aditiva a su proyecto en la cual reconoce que el mantenimiento de valor de los títulos hipotecarios y de los bonos no constituye enriquecimiento para su tenedor e igualmente exime del impuesto sobre la renta los rendimientos financieros para las emisiones colocadas dentro de los cinco años siguientes a la vigencia de la ley, y por el plazo de redención total de los títulos y de los bonos, que en cualquier caso no podrá ser inferior a cinco años.
Por lo tanto, no encuentra la Corte Constitucional que por el aspecto indicado se haya incurrido en irregularidad alguna, y menos que deba tener lugar la declaración de inexequibilidad, pues en todo caso la iniciativa en materia tributaria que se trata corrió a cargo del Gobierno Nacional. No fue violado el artículo 154 de la Constitución.
En cuanto al aspecto material, que refiere el accionante al artículo 48, numeral 1, de la Ley impugnada, asegura que con su expedición fueron desconocidos los artículos 338 y 359 de la Constitución Política, ya que, en su sentir, no hay en la norma definición clara de sujetos activos y pasivos, hecho generador, bases gravables ni tarifas. Agrega que, de otra parte, estamos en presencia de una renta nacional con destinación específica, quebrantando también la equidad, la eficiencia y la progresividad requeridas en el sistema tributario, según el artículo 363 de la Constitución Política.
Finalmente sostiene que en leyes "marco", de sólo objetivos y criterios generales, no es de recibo que se incluyan normas que requieren un detalle legal más dispendioso y específico.
La Corte Constitucional, en relación con lo dicho, manifiesta:
El impuesto creado cumple cabalmente los requisitos exigidos al legislador en los artículos 338 y 359 de la Constitución.
En efecto, la norma acusada señala expresamente que se trata de un impuesto nacional, y establece su objeto. El sujeto activo del tributo es la Nación; son sujetos pasivos los establecimientos de crédito; la base gravable es el valor mensual de la remuneración de los encajes; el hecho gravable es el ejercicio de la actividad de intermediación financiera y la percepción de remuneración mensual por conceptos de encajes; la tarifa corresponde al cincuenta por ciento (50% ) de la remuneración mensual de los encajes; la vigencia del gravamen principia a partir del mes siguiente a la vigencia de la Ley y terminará el 31 de diciembre de 2002.
Es una renta nacional de destinación específica, pero no está prohibida por el artículo 359 de la Constitución Política puesto que, como la norma misma lo indica, las inversiones en el Fondo de Reserva para la Titularización de la Cartera Hipotecaria se consideran como inversión social, y lo son en criterio de esta Corte, ya que se trata, en últimas, de facilitar las condiciones para la financiación de vivienda, objetivo social claramente previsto en el artículo 51 de la Constitución Política.
No considera la Corte que con este impuesto, que está destinado a una finalidad de interés colectivo y que se cobra a las instituciones que prestan recursos para la financiación de vivienda, se estén contrariando los principios de equidad tributaria y de eficiencia, y que no tienen un carácter regresivo como afirma el demandante.
Ahora bien, ya tiene establecido esta Corte que, mientras no se contraríe el principio constitucional de unidad de materia, una determinada ley no tiene que ser exclusiva y puramente "marco". Es aceptable que, al lado de normas de esa naturaleza, se consagren disposiciones que no tengan el mismo carácter. Y nada en la Constitución indica que el legislador, al expedir una ley "marco", tenga prohibido crear impuestos, tasas o contribuciones.
El numeral demandado debe ser declarado exequible.
21. El principio de igualdad y las reliquidaciones de créditos contraídos en UPAC. Razón de las actuaciones estatales orientadas a conjurar una crisis social de grandes proporciones. Exequibilidad del ejercicio de la función legislativa con miras a solucionar, al menos en parte, una grave situación social
El accionante también dirige su demanda contra los artículos 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46 y 47 de la Ley 546 de 1999, asegurando que vulneran los artículos 2, 13 y 90 de la Constitución, ya que introducen discriminaciones entre los antiguos deudores de UPAC, en contra de lo dispuesto por esta Corte en Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999.
En su concepto, de acuerdo con ese fallo y con el C-747 del 6 de octubre de 1999, la reliquidación de los créditos en UPAC debe cubrir a todos los que tuvieron créditos por este sistema y que se vieron perjudicados por el mismo sin importar si estuvieron vigentes los créditos a diciembre 31 de 1999, o si fueron pagados antes, o si están al día, o si están en mora o si tienen uno o más créditos. Todos, sin excepción, agrega, fueron perjudicados por el sistema UPAC y todos tienen derecho a la reliquidación de sus créditos y a la devolución y aplicación de los excesos pagados, en su totalidad, no en forma parcial como se determina en la Ley 546 de 1999.
En opinión de la Corte los preceptos integrantes del Capítulo VIII de la Ley no contravienen la Constitución Política, con las salvedades que adelante se indican, ya que tienen por objeto fijar las pautas, criterios y objetivos con base en los cuales pueda tener solución el conflicto generado, respecto de miles de deudores hipotecarios, por la crisis del sistema UPAC.
Es un hecho públicamente conocido, que por tanto no necesita prueba especial dentro de este proceso ni requiere ser sustentado en cifras, el de que las deudas en UPAC se hicieron impagables en la generalidad de los casos, en términos tales que se extendió la mora y que la cartera hipotecaria de difícil o imposible cobro creció desmesuradamente, conduciendo a la instauración de incontables procesos ejecutivos, de remates y de daciones en pago, con las naturales consecuencias negativas para la economía y para la estabilidad del crédito. A todo lo cual se agregó la pérdida o disminución del valor de los inmuebles, como una expresión más de la recesión que ha venido afectando al país en los últimos años.
El Estado, a través de la Ley, se anticipó a reconocer su eventual responsabilidad, al menos parcial, en los motivos que llevaron al colapso, y asumió voluntariamente los costos inherentes al resarcimiento de los deudores perjudicados, quienes durante años efectuaron pagos por conceptos que esta Corte halló después inconstitucionales, y tanto él como las instituciones financieras se vieron enfrentados a la inminencia de un sinnúmero de demandas legítimamente instauradas ante los jueces por los afectados, con miras a la reliquidación de sus créditos y a la devolución o abonos de las cifras ya canceladas en exceso.
En consecuencia, se concibió en la normatividad una figura (la UVR) que sustituyera el sistema UPAC, declarado inexequible por esta Corte mediante Sentencia C-700 de 1999, y, toda vez que seguían vigentes más de ochocientas mil deudas hipotecarias contraidas a la luz de las normas precedentes, y estaban latentes los innumerables pleitos ejecutivos o de reclamo de las sumas pagadas, el legislador encontró indispensable la adecuación de tales obligaciones al esquema creado, la conversión de la UPAC a la UVR, la reliquidación de los créditos para dar cumplimiento a las sentencias de esta Corporación y del Consejo de Estado, los abonos a los deudores por la diferencia que arrojase la comparación entre las sumas que adeudaban y las que efectivamente cancelaron, la opción de readquisición de vivienda para quienes la habían perdido y la suspensión de los procesos ejecutivos iniciados, entre otras medidas que juzgó propicias, aunque pudieran no plasmar un resarcimiento completo, para impedir que los efectos de la perturbación social y económica se extendieran.
A juicio de la Corte, independientemente de la constitucionalidad de cada una de las normas del Capítulo individualmente consideradas, el conjunto de las disposiciones puestas en vigencia obedeció a una legítima actitud del legislador, quien quiso adelantarse, mediante reglas ordinarias, a la circunstancia de una posible declaración del estado de emergencia económica y social por el Presidente de la República (art. 215 C.P.).
Si la exigencia constitucional consiste en que los medios normales al alcance del Estado se agoten con antelación al uso de los poderes extraordinarios del Jefe del Estado, el Congreso de la República goza de atribuciones suficientes para consagrar las normas legales que ataquen las causas de los fenómenos que podrían configurar situaciones críticas y conducir a soluciones extraordinarias. Estas, repite la Corte, solamente se ajustan a la Constitución en circunstancias extremas, luego la oportuna acción legislativa encaja sin dificultad en los objetivos constitucionales enunciados desde el Preámbulo, consistentes en asegurar valores como la vivienda digna de las personas, la pacífica convivencia, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo.
Obsérvese que es precisamente el legislador el encargado de desarrollar preceptos constitucionales como los contemplados en los artículos 51 y 335 de la Constitución, y que bien puede el Estado, por su conducto, proveer, mediante la apelación a los recursos del Tesoro Público, los mecanismos indispensables para la solución -aunque sea parcial- de las necesidades que se muestran como impostergables, tal como aconteció con la materia objeto de regulación por el estatuto que se revisa.
Anota la Corte que, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado, por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, la que deberá establecerse judicialmente en cada caso, se justifica que el mismo Estado, motu proprio, con miras a la prevalencia del bien común, aporte, sin que sea requisito un previo fallo judicial, algunos de los recursos necesarios para contener la perturbación del orden social.
En todo caso, nada de lo que se expone en esta Sentencia puede entenderse en el sentido de impedir que quienes estimen haber sufrido daño en su patrimonio como consecuencia de los pagos efectuados por conceptos que la Corte declaró inexequibles en las sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, acudan, como es su derecho (art. 229 C.P.), a los jueces para que diriman los conflictos existentes al respecto, sin perjuicio de la competencia que a la vez tiene la Superintendencia Bancaria para atender las quejas o reclamos que se formulen por las personas descontentas con sus reliquidaciones o abonos, para cristalizar así los propósitos de la Constitución y de la ley en cuanto al restablecimiento de los derechos afectados.
De lo dicho se desprende, con las excepciones que en detalle se señalan más adelante, la exequibilidad de los artículos 38, 39, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 546 de 1999, un análisis individual de las normas acusadas permite establecer:
- El artículo 38 es exequible, salvo las expresiones "según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional", contenidas en el primer inciso, e "igualmente a elección del deudor, se podrán denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, en UVR o en pesos".
La exequibilidad surge, además de lo expuesto, del hecho de que la norma se limita a ordenar una conversión de las obligaciones expresadas en términos de un sistema desaparecido (el UPAC) al que en la nueva Ley se establece (el UVR), lo que no es contrario a los preceptos superiores, siempre que se entienda - claro está- que las reliquidaciones debían acatar con exactitud lo previsto en las sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, de manera tal que los pagos efectuados por conceptos inconstitucionales (DTF o capitalización de intereses) debían ser devueltos o abonados a los deudores.
Ahora bien, la inexequibilidad de las expresiones "según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional" proviene de las mismas razones en este Fallo expuestas acerca de los fragmentos que en el artículo 3 de la Ley son declarados inexequibles.
En cuanto al parágrafo, se acoge a la Constitución la facultad de las entidades financieras de redimir en forma anticipada los títulos valores denominados en UPAC, regla que también se explica en un régimen de transición, que debe permitir a los depositantes tal posibilidad, sin esperar al vencimiento de los términos inicialmente pactados.
En cambio, viola la Constitución la potestad que se otorga a las entidades financieras deudoras de denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, según su voluntad, en UVR o en pesos. Allí se pone de presente una vez más la posición dominante de la institución financiera, en esta ocasión ante sus depositantes, y la ruptura de la equidad y de la igualdad que deben gobernar las relaciones financieras, toda vez que, mientras las obligaciones se denominan sólo en UPAC y luego en UVR para los fines de la reliquidación, los pasivos de los establecimientos financieros pueden quedar libremente denominados en uno o en otro valor, según su conveniencia y sin consultar a los depositantes.
- El artículo 39, que consagra la obligación de los establecimientos de crédito de ajustar los documentos contentivos de las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, desembolsados con anterioridad a la fecha de vigencia de la Ley a las disposiciones previstas en la misma, es apenas una consecuencia del cambio de sistema, el cual repercute forzosamente en los contratos que se venían ejecutando.
No se viola la Constitución con el aludido mandato, toda vez que éste, por su carácter general e imperativo, ajusta al nuevo orden las relaciones jurídicas establecidas con anterioridad, y ello se encuentra incluido en la órbita de atribuciones del legislador.
También resulta constitucional que, por ministerio de la ley, los pagarés mediante los cuales se instrumenten las deudas así como las garantías de las mismas, cuando estuvieren expresadas en UPAC o en pesos, se entiendan por su equivalencia en UVR, previa -desde luego- la reliquidación en los términos precedentes.
El parágrafo primero dispone que la reliquidación de los créditos no constituye una novación de la obligación y, por lo tanto, no causará impuesto de timbre. Al respecto, entiende la Corte que se desarrolla por parte del legislador la atribución de precisar cuál es el alcance jurídico de las operaciones que regula, introduciendo las precisiones y modificaciones necesarias al orden jurídico a cuyo amparo las obligaciones fueron contraidas (art. 150, numeral 1, C.P.), para estructurar el sistema y asegurar la transición eficiente entre una y otra modalidad de crédito.
El parágrafo segundo preceptúa que quien a 31 de diciembre de 1999 se encontraba atendiendo un crédito de vivienda que estuviese a nombre de otra persona natural o jurídica, podrá requerir a las entidades financieras para que actualicen la información y se proceda a la respectiva subrogación, siempre y cuando se demuestre tener la capacidad de pago adecuada. Obtenida la subrogación, señala la norma que dichos créditos podrán ser objeto de los abonos previstos en la ley. Que tal hecho se haga explícito es legítimo y bajo esa perspectiva la norma es exequible.
Pero no lo es el término de tres meses siguientes a la vigencia de la Ley, estipulado en el parágrafo, pues sin ninguna justificación discrimina entre personas cobijadas por la misma hipótesis, rompiendo el principio de igualdad y obligando al sostenimiento de una situación jurídica ajena a la verdad.
Serán declaradas inexequibles las expresiones "dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente Ley, y", contenidas en el parágrafo segundo del artículo 39.
- El artículo 40, también impugnado en este proceso, se refiere a la inversión social para vivienda y estatuye que, con el fin de contribuir a hacer efectivo el derecho constitucional del que se trata, el Estado invertirá las sumas previstas en los artículos siguientes para abonar las obligaciones vigentes que hubieren sido contratadas con establecimientos de crédito, destinadas a la financiación de vivienda individual a largo plazo, así como para contribuir a la formación del ahorro que permita estructurar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado a título de dación en pago sus viviendas, en los términos previstos en el artículo 46 (opción de readquisición de vivienda).
En la disposición cuestionada el ente estatal busca realizar el mandato superior del artículo 51, varias veces citado en este proceso, y se obliga a invertir sumas integrantes del patrimonio colectivo en el abono a obligaciones vigentes contraidas por las personas con establecimientos de crédito.
Ello no puede catalogarse como subsidio, pues no corresponde tal concepto a los antecedentes verídicos del establecimiento de la normatividad en tela de juicio, ni tampoco es posible que se lo catalogue como auxilio, de aquellos prohibidos por la Constitución en favor de particulares (art. 355 C.P.), sino que debe encasillarse en la función de respuesta del ente estatal frente a una circunstancia grave y crítica que amenazaba con descomponer, de manera inminente e incontrolable, el orden económico y social de la República.
Lo relacionado con la contribución estatal a la formación del ahorro que permita configurar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado en dación en pago sus viviendas, en los términos del artículo 46 de la Ley, no obstante la apariencia de subsidio que presenta la redacción del artículo, obedece a la misma filosofía ya planteada y es sólo en ese sentido que se declarará su constitucionalidad, con apoyo en los preceptos que se desprenden del carácter social del Estado de Derecho colombiano.
El parágrafo primero del artículo 40 que se estudia estatuye que los abonos a que se refiere solamente se harán "para un crédito por persona", de tal manera que si alguien tiene un crédito individual a largo plazo para más de una vivienda, deberá elegir aquél sobre el cual se hará el abono e informarlo al o a los respectivos establecimientos de crédito de los cuales sea deudor, y si existiera más de un crédito para la financiación de la misma vivienda, el abono podrá efectuarse sobre todos ellos.
Dispone el artículo que, en caso de que el crédito haya sido reestructurado en una misma entidad, la reliquidación se efectuará teniendo en cuenta la fecha del crédito originalmente pactado.
El parágrafo segundo, por su parte, en íntima conexión con el primero, estipula que quien acepte más de un abono en violación de lo dispuesto deberá restituir en un término de 30 días los abonos que hubiere recibido en desarrollo de lo dicho, y añade que, si no lo hiciere, incurrirá en las sanciones penales establecidas para la desviación de recursos públicos.
De conformidad con el artículo, la restitución de las sumas abonadas por fuera del plazo antes señalado deberá efectuarse con intereses de mora, calculados a la máxima tasa moratoria permitida por la ley.
Es claro, según lo expuesto, que se trata de dineros públicos, entregados por el Estado para solucionar en forma anticipada una crisis social de grandes proporciones, y en esa medida podía el legislador fijar las condiciones de su asignación a particulares, y contemplar las sanciones penales por su eventual desviación.
Los artículos 41 y 42 de la Ley acusada son constitucionales, por cuanto trazan el marco del régimen de transición entre el antiguo y el nuevo sistema.
Las expresiones "o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional", del numeral 3, y "en los términos que determine el Gobierno Nacional", del parágrafo 1 del artículo 41 se declararán inexequibles por las razones ya expuestas.
De otro lado, se ha roto el principio de igualdad al distinguir, para efectos de reliquidación y abonos, entre deudores al día y deudores morosos.
El legislador no escapa a esa obligación, impuesta claramente por el artículo 13 de la Constitución, que exige además que la igualdad no tenga un carácter puramente formal sino que se refleje en términos materiales y ciertos, de modo que "el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados".
De la misma manera, por si lo dicho fuera poco, el inciso final del precepto superior obliga al Estado a proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, entre otras, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta como los deudores hipotecarios del UPAC ante las instituciones prestamistas, y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
Por tanto, las diferencias que los artículos demandados introdujeron en cuanto a las reliquidaciones de los créditos y en lo relativo a los abonos de los mismos son desde todo punto de vista injustificadas y arbitrarias.
Veamos:
- Los artículos 41 y 42, para efectos de las reliquidaciones y los abonos, distinguen injustificadamente entre los créditos que el 31 de diciembre a 1999 se encontraban al día y los que a esa misma fecha se hallaban en mora.
Tal diferenciación resulta contraria a la igualdad de trato que impone la Constitución, ya que las hipótesis no obstante la mora de unos deudores y el cumplimiento de otros eran las mismas. La verdadera fuente del derecho de todos ellos y de las obligaciones correlativas en cabeza de las instituciones financieras acreedoras (reliquidar y abonar o devolver lo pagado de más) era precisamente el efectivo traslado patrimonial de recursos a las entidades prestamistas, lo que causó el problema social que el legislador quiso solucionar. Tales obligaciones no desaparecían por el hecho de la mora, y como se trataba de cosas diferentes una el derecho al abono y otra el estar o no en mora, no podía tomarse la situación estar al día o en mora de cada crédito como factor para dilatar la reliquidación de unos de los deudores, ni tampoco para que, por vencimiento del plazo otorgado a los morosos para solicitar sus reliquidaciones, quedaran ellos sin los abonos que les correspondían.
En consecuencia, las palabras "que se encuentren al día el último día hábil bancario del año de 1999", del numeral 1; "que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999", del numeral 3, del artículo 41; y "siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley", del inciso 1, y "cumplido lo anterior", del inciso 2 del artículo 42 acusado, serán declaradas inexequibles.
La condonación de los intereses de mora, prevista en el inciso segundo de dicho artículo, no vulnera la Constitución, y así se declarará, siempre que se entienda que tales intereses condenables son solamente los causados hasta el 31 de diciembre de 1999, pues la norma no podía cobijar perdón de intereses de mora futuros.
Analizando el contenido del artículo 41, en los demás aspectos, se encuentra avenido a la Constitución.
El parágrafo 1 es a juicio de la Corte, una regla justa y proporcionada, si se tiene en cuenta que las situaciones en uno y otro caso eran las mismas, y si se observa que no fueron pocos los deudores afectados por la crisis del UPAC que, ante alternativas financieras ofrecidas por otras entidades, resolvieron pasar sus obligaciones a moneda legal, pero sufrieron los mismos perjuicios de los deudores que permanecieron obligados en unidades de poder adquisitivo constante.
El parágrafo 2 es una regla equitativa y proporcionada, ya que la reliquidación abarcaba, en los términos expuestos, la situación económica que se tenía el 31 de diciembre de 1999, y no circunstancias posteriores a esa fecha.
El parágrafo 3 señala, además, que, en todo caso, si el crédito resultare impagado y la garantía se hiciere efectiva, el establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional la parte proporcional que le corresponda de la suma adeudada.
Aunque se llama la atención en el sentido de que la hipótesis de la cual proviene dicha regla -la mora del deudor- no puede entenderse como "incurrir en mora dentro del año siguiente" -como algunos escritos presentados a la Corte lo manifestaron- sino la de durar un año en la aludida situación, la consecuencia atribuida al incumplimiento por el legislador se ajusta a la Carta Política, por cuanto los abonos, provenientes de recursos públicos, de acuerdo con lo analizado, podían estar sujetos a condición resolutoria: el deudor está advertido de que se obliga a seguir atendiendo el crédito regular y puntualmente, so pena de perder el abono efectuado.
En ese orden de ideas, la suspensión de los procesos en curso, ya por petición del deudor, o por decisión adoptada de oficio por el juez, tiene por objeto que se efectúe la reliquidación del crédito y, producida ella, debe dar lugar a la terminación del proceso y a su archivo sin más trámite, como lo ordena la norma, que en tal sentido, lejos de vulnerar, desarrolla el postulado constitucional que propende al establecimiento de un orden justo (Preámbulo y artículo 2 C.P.) y realiza los principios de prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.) y de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.).
Empero, esos mismos propósitos del legislador, y por consiguiente las normas constitucionales que los contemplan, aparecen desvirtuados por lo que se estudia cuando supedita la suspensión del proceso a que el deudor decida acogerse a la reliquidación de su crédito dentro de los noventa días siguientes a la entrada en vigencia de la Ley. Por una parte, ese término es inconstitucional por las razones atrás expuestas, y de otro lado, si las condiciones objetivas que deben dar lugar a la mencionada suspensión no dependen de haberse acogido o no a una reliquidación a la que todos los deudores tenían derecho, se trata de un requisito que rompe la igualdad y que injustificadamente condena a una persona, además de no recibir oportunamente el abono que le corresponde, a no poder efectuar la compensación entre el abono y lo que debe, y muy probablemente a ser condenada en el proceso.
También contraviene el derecho a la igualdad, el debido proceso y el derecho a la administración de justicia su parte final ya que es evidente que se trata de situaciones jurídicas distintas, en cuanto la nueva mora, que al tenor del precepto se constituye en hipótesis de la reanudación del proceso, debe dar lugar a un proceso nuevo y de ninguna manera acumularse a la que había propiciado el anterior, terminado, según el mismo mandato legal, con las consecuencias que tiene la terminación de todo juicio.
Serán declaradas inexequibles, en este parágrafo, las expresiones "que dentro de los noventa (90) días siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley decidan acogerse a la reliquidación de su crédito hipotecario", "dentro del plazo" y "si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía".
En lo demás, como normas "marco", estos dos artículos serán declarados exequibles.
Por no existir cargos en este proceso -al menos configurados en la forma que previene el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991-, la Corte no entrará en el análisis material del parágrafo 4 del artículo 41, ni en el de los artículos 43 a 49 de la Ley, que están cobijado de todas maneras por la declaración de exequibilidad relativa a su carácter de normas marco en materia de financiación de vivienda.
La parte motiva de esta providencia se encuentra indisolublemente vinculada a la resolutiva y, por tanto, es obligatoria.
VI FALLO
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
1. La Corte se declara INHIBIDA para resolver de fondo sobre la constitucionalidad de la Ley 550 de 1999, por ineptitud sustancial de la demanda.
2. Declárase EXEQUIBLE la Ley 546 de 1999, "por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones", en cuanto, por los cargos formulados, el Congreso no incurrió en vicios de trámite.
3. Con las excepciones previstas en esta Sentencia, declárase EXEQUIBLE la Ley 546 de 1999, en cuanto, al establecer el marco de la actividad financiera en materia de vivienda, se ajustó a las prescripciones del artículo 150, numeral 19, literal d) de la Constitución.
4. Declárase EXEQUIBLE el artículo 1 de la Ley 546 de 1999, pero en el entendido de que las entidades que otorguen créditos de vivienda deben hallarse sometidas al control, vigilancia e intervención por el Estado, y de que en los préstamos que otorguen debe garantizarse la democratización del crédito y la efectividad del derecho a una vivienda digna mediante sistemas adecuados de financiación a largo plazo. Bajo cualquiera otra interpretación, se declara INEXEQUIBLE.
5. Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artículo 2 de la Ley 546 de 1999.
6. Declárase EXEQUIBLE el artículo 3 de la Ley 546 de 1999, salvo las expresiones que a continuación se transcriben, las cuales se declaran INEXEQUIBLES:
"...cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.
El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR".
La exequibilidad de este precepto se declara en el entendido de que la Junta Directiva del Banco de la República deberá proceder, una vez comunicada esta Sentencia, a establecer el valor de la UVR, de tal manera que ella incluya exclusiva y verdaderamente la inflación, como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno, correspondiendo exactamente al IPC. Bajo cualquiera otra interpretación o aplicación, la norma se declara INEXEQUIBLE.
7. Declárase EXEQUIBLE el artículo 4 de la Ley 546 de 1999.
8. Decláranse INEXEQUIBLES, en el inciso final del artículo 6 de la Ley 546 de 1999, las expresiones "a quien le corresponderá entre sus funciones, la de calcular y divulgar el valor diario de la Unidad de Valor Real".
9. Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artículo 7 de la Ley 546 de 1999, excepto la expresión "temporal", contenida en su numeral 7, que se declara INEXEQUIBLE.
La EXEQUIBILIDAD de este precepto se declara en el entendido de que las funciones confiadas al Consejo Superior de Vivienda son únicamente de asesoría.
10. Declárase EXEQUIBLE el artículo 16 de la Ley 546 de 1999, en cuanto, al expedirlo, el Congreso no invadió la órbita de funciones del Gobierno.
11. Decláranse EXEQUIBLES los artículos 26, 27, 29, 31, 32 y 33 de la Ley 546 de 1999, en cuanto al expedirlos, el Congreso no invadió la órbita de funciones del Gobierno ni de otro órgano del Poder Público.
12. Decláranse EXEQUIBLES los artículos 35, 36 y 37 de la Ley 546 de 1999, en cuanto, al expedirlos, el Congreso no invadió la órbita del Ejecutivo.
13. Declárase EXEQUIBLE, con las salvedades y condicionamientos aquí previstos, el artículo 17 de la Ley 546 de 1999.
La EXEQUIBILIDAD de este precepto se declara únicamente si se lo entiende y aplica bajo las siguientes condiciones:
- El numeral 2 sólo es EXEQUIBLE en el entendido de que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere no incluirá el valor de la inflación, será siempre inferior a la menor tasa real que se esté cobrando en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera, según certificación de la Superintendencia Bancaria, y su máximo será determinado por la Junta Directiva del Banco de la República, conforme a lo resuelto por la Corte Constitucional, en sentencias C-481 del 7 de julio de 1999 y C-208 del 1 de marzo de 2000.
- Una vez se comunique el presente fallo, y la Junta Directiva del Banco de la República proceda a fijar la tasa máxima de interés remuneratorio, la norma legal, con el condicionamiento que precede, se aplicará de manera obligatoria e inmediata tanto a los créditos nuevos como a los ya otorgados.
Los créditos que se encuentren vigentes al momento de la comunicación de esta providencia y en los cuales hubieren sido pactados intereses superiores al máximo que se fije, deberán reducirse al tope máximo indicado, que será aplicable a todas las cuotas futuras.
- Los intereses remuneratorios se calcularán sólo sobre los saldos insolutos del capital, actualizados con la inflación.
- El numeral 6 sólo es EXEQUIBLE en el entendido de que las expresiones "primera cuota" se refieren no solamente a la primera del préstamo, sino también a la primera que se pague luego de una reestructuración del crédito, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 546 de 1999.
- El numeral 7 se declara EXEQUIBLE únicamente si se entiende que la Superintendencia Bancaria no podrá aprobar ningún plan de amortización en materia de financiación de vivienda en cuya virtud en las cuotas mensuales sólo se paguen intereses. En todas las cuotas, desde la primera, tales planes deben contemplar amortización a capital, con el objeto de que el saldo vaya disminuyendo, sin que ello se pueda traducir en ningún caso en incremento de las cuotas que se vienen pagando, para lo cual, si es necesario, podrá ampliarse el plazo inicialmente pactado.
- En las cuotas mensuales, si así lo quiere el deudor, se irá pagando la corrección por inflación a medida que se causa.
Bajo cualquiera otra interpretación, estos numerales se declaran INEXEQUIBLES.
14. Declárase EXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 546 de 1999.
15. En los términos de esta Sentencia, declárase EXEQUIBLE el artículo 19 de la Ley 546 de 1999.
16. Declárase EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que la reestructuración del crédito pedida por el deudor dentro de los dos primeros meses de cada año, si hay condiciones objetivas para ello, debe ser aceptada y efectuada por la institución financiera. En caso de controversia sobre tales condiciones objetivas, decidirá la Superintendencia Bancaria. Bajo cualquiera otra interpretación, el artículo se declara INEXEQUIBLE.
17. Declárase EXEQUIBLE el artículo 21 de la Ley 546 de 1999.
18. Declárase EXEQUIBLE el artículo 25 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que también son aplicables a los constructores los condicionamientos que en este Fallo se hacen sobre la constitucionalidad del artículo 17 de la misma Ley, pagarán también los intereses más bajos, y el Gobierno, al desarrollar la Ley, deberá fijar condiciones especiales para sus créditos, en cuanto incidan en los costos de la construcción, todo lo cual deberá reflejarse en los precios de venta de las viviendas.
19. Declárase EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que de la tasa prevista deberá deducirse la inflación y, en lo sucesivo, cuando ya el tope señalado pierda vigencia, será la Junta Directiva del Banco de la República, de conformidad con sus facultades constitucionales y legales, la autoridad competente para los efectos de fijar las condiciones de financiación de créditos de vivienda de interés social, las cuales deben ser las más adecuadas y favorables, a fin de que consulten la capacidad de pago de los deudores y protejan su patrimonio familiar, también bajo el entendido de que la tasa real de interés remuneratorio no comprenderá la inflación y será inferior a la vigente para los demás créditos de vivienda.
20. Declárase EXEQUIBLE, en lo relativo al cargo examinado, esto es, en cuanto no vulneró el artículo 338 de la Constitución, el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 546 de 1999.
21. Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artículo 38 de la Ley 546 de 1999, con excepción de las expresiones "según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional", de su primer inciso, e "Igualmente, a elección del deudor, se podrán denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, en UVR o en pesos", de su parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES.
22. Declárase EXEQUIBLE el artículo 39 de la Ley 546 de 1999, con excepción de las expresiones "dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente Ley, y", del parágrafo 2, que se declaran INEXEQUIBLES.
23. En los términos de esta providencia, declárase EXEQUIBLE el artículo 40 de la Ley 546 de 1999.
24. Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artículo 41 de la Ley 546 de 1999, y sus parágrafos 1, 2 y 3, con excepción de las expresiones "que se encuentren al día el último día hábil bancario del año 1999", del numeral 1, "que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999", "o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional", del numeral 3, y "en los términos que determine el Gobierno Nacional", del parágrafo 1, que se declaran INEXEQUIBLES.
25. Declárase EXEQUIBLE el artículo 42, con excepción de las frases "siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley", de su inciso primero; "cumplido lo anterior", de su inciso 2; y, en el parágrafo 3, las frases "que dentro de los noventa (90) días siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley decidan acogerse a la reliquidación de su crédito hipotecario", "dentro del plazo", y "si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía", que se declaran INEXEQUIBLES.
VII SALVAMENTOS DE VOTO
- Magistrados Ponentes: EDUARDO CIFUENTES Y VLADIMIRO NARANJO MESA
Discrepamos parcialmente de la sentencia de la Corte. Aunque, como fruto del debate, la mayoría aceptó en parte nuestros planteamientos, persiste nuestro disentimiento. En todo caso, la ponencia original afortunadamente sufrió sustanciales modificaciones y cambios. Muy brevemente, nos apartamos de la decisión, por las razones siguientes:
1. La Corte, sin ser el órgano competente, tanto en términos jurídicos como cognoscitivos, abiertamente sustituye al Legislador en lo que respecta al desarrollo del derecho a la vivienda digna. De una parte, la atribución de competencias a la Junta Directiva del Banco de la República, solo la puede hacer el Legislador, no la Corte Constitucional, mediante sentencia. En el mismo sentido, las funciones de la Superintendencia Bancaria, escapan a la potestad ordenadora de la Corte Constitucional. En la sentencia, la Corte dispone que los créditos de vivienda tendrán una tasa máxima de interés remuneratorio, que será fijada por la Junta Directiva del Banco de la República, con base en una certificación que proveerá la mencionada superintendencia. De otra parte, la potestad interventora del Estado, al igual que la competencia normativa para dictar reglas sobre los derechos constitucionales - ambas atribuciones del Legislador -, sufren la desembozada suplantación de la Corte, que decide intervenir de manera permanente la tasa activa de los créditos de vivienda y de los destinados a la construcción. En efecto, la sentencia determina que la tasa de interés remuneratorio de estos préstamos, deberá ser siempre inferior a la más baja tasa del mercado financiero. Sin duda se trata de una medida intervencionista, pero tomada por el órgano de la justicia constitucional por fuera de sus funciones constitucionales. Pese a la innovación que pretorianamente se introduce en el régimen financiero, la Corte extiende esta norma creada por ella a todos los contratos de mutuo celebrados con anterioridad, cuyas cuotas nuevas deberán ajustarse a la tasa máxima que se establezca por la Junta Directiva del Banco de la República. La retroactividad y la alteración de la seguridad jurídica, que normalmente podría dar base para aducir una glosa constitucional a propósito de la intervención regular del órgano competente, no resulta oponible cuando es la Corte la que dicta las medidas. La sentencia anuncia con claridad que ha nacido en el panorama de los órganos reguladores del Estado, uno superior a todos, dotado de poderes de intervención, cuyas resoluciones incluso no experimentan las limitaciones que se pueden hacer valer ante las autoridades competentes. Este nuevo órgano no es otro distinto de la propia Corte Constitucional.
2. Podría sostenerse que no se ha producido ninguna transformación en el cuadro de los poderes del Estado, pues tan solo se trataría de la expedición de una sentencia condicionada o integradora. Sin embargo esto último no es cierto. La Corte no ha decidido adoptar una entre diversas interpretaciones posibles, o llenar un vacío acudiendo a principios o reglas existentes o implícitos. Más allá de los confines legítimos de la interpretación, la Corte - sin ninguna autorización - ha innovado radicalmente el ordenamiento jurídico, y lo ha hecho de dos maneras. Primero, atribuyendo competencias nuevas a organismos del Estado. Segundo, interviniendo en la actividad económica mediante la expedición de normas, antes inexistentes.
3. Las nuevas normas dictadas por el novísimo y poderoso órgano de intervención económica, pueden ser analizadas desde distintas ópticas y ser consideradas más o menos convenientes dependiendo de los intereses en juego. La Corte se expone a toda clase de críticas o elogios, puesto que decidió transformarse en instancia puramente política, lo que puede deteriorar su prestigio y respetabilidad. Creemos que la defensa del Estado Social de Derecho, no reclamaba de la Corte esta mutación, que la aleja decididamente de su función jurisdiccional. La Corte no ha sido consciente que carece de legitimidad democrática directa para fijar políticas públicas en el campo económico: Tampoco se ha detenido a analizar lo inapropiado que resulta para una Corte Constitucional entrar a emular con el legislador democrático, cuando su cometido exclusivo es el de controlar su obra desde el punto de vista del cumplimiento del marco constitucional. De hecho las nuevas normas adoptadas por la Corte, no se enderezan a actualizar el consenso constitucional, sino a ocupar el espacio del Legislador. La Corte entonces no podrá soslayar la crítica económica, política y social, más aún si se advierte en la fórmula convenida por ella la fragilidad de un diagnóstico y de una solución que sólo reparan en el deudor actual, dejando de lado la complejidad del fenómeno real sobre el cual versa su regulación. Si se capta a tasas de mercado y se colocan los créditos a tasas subsidiadas, el mercado del crédito tenderá a marchitarse, en perjuicio de los potenciales compradores, o sea de la inmensa población que carece de vivienda. El costo del subsidio, en últimas se trasladará a los depositantes o a los contribuyentes, lo que no deja de ser regresivo e injusto. Las nuevas reglas pueden adicionalmente erosionar la situación financiera de varias instituciones crediticias, En este caso, la responsabilidad de los insucesos se radicará en la autora de las normas, no así su costo social que correrá por cuenta de los sectores sociales más desvalidos.
La inconsulta intervención de la Corte en el proceso de asignación de recursos, mediante normas que no atienden el fondo de la materia, genera distorsiones que terminan por afectar negativamente a los colectivos aparentemente beneficiados por ellas, a lo que se suma el daño que ocasiona a las demás personas y actores sociales, Las buenas intenciones de la Corte - que compartimos -, lamentablemente por lo expuesto se expresan en reglas que fatalmente las contradicen. La inteligente alternativa del Legislador - orientar el mercado financiero a la financiación de la vivienda -, queda excluida, dado que la solución judicial aleja el ahorro privado de esta utilización, salvo para los ahorradores no informados que corresponden a los sectores menos pudientes, lo que entraña una manifiesta injusticia. La pérdida de dinámica de la financiación privada de la vivienda, exigirá al Estado absorber cargas económicas en detrimento del gasto social más apremiante. Lo anterior también obedece a la reducida capacidad de distinción que acusa la sentencia, que permite - aparte de la vivienda de interés social -, conceder el mismo trato a todos los estratos sociales, con independencia de su nivel de ingreso. Al injusto traslado de recursos que se opera por toda la sociedad a favor de los actuales deudores, se agrega la virtual extinción del mercado financiero de vivienda de largo plazo, lo que se consuma con la obligatoriedad que se impone a los acreedores para reestructurar las obligaciones financieras, restándole toda seguridad y plausibilidad a las titularizaciones, a las emisiones de bonos a largo plazo y al mercado secundario de hipotecas. Es claro que la muerte del mercado financiero de largo plazo, impide reducir sustancialmente el verdadero costo del crédito hipotecario. De otro lado, la expansión del crédito inmobiliario, a costo razonables y sostenibles, si se la priva del mercado de papeles de largo plazo, no resulta posible, máxime si esto conduce a alejar las inversiones procedentes de los fondos de pensiones.
4. La sentencia de la Corte petrifica una opción de regulación, como la única constitucionalmente posible. La alternativa de la Corte coincide con la regla que postula la intervención permanente de las tasas activas, para todos los créditos de vivienda, como si ella surgiera de lo previsto en el artículo 51 de la C.P. La Corte por lo demás, asume sin ningún fundamento, que esta tasa "constitucionalmente" debe situarse siempre por debajo de la tasa activa más baja del mercado. Definitivamente, esta sub-regla no surge de la norma constitucional, que se ha limitado a deferir al legislador histórico la regulación respectiva, desde luego sujetando las distintas opciones a la observancia del marco constitucional. En materia económica, por lo demás, no es juicioso adoptar reglas inmodificables. Esto último explica la consagración de las leyes - cuadro. El principio democrático, que la Corte debería defender, queda anulado cuando se eleva un modelo normativo a único canon y, además, inmodificable por surgir como supuesta exigencia implícita del texto constitucional. Ahora, si el esquema normativo contingente se encarna en una sentencia de la Corte Constitucional, por contera se viola el principio de división de poderes. Esta metafísica constitucional de orden económico, nunca puede ser el fruto de las funciones legítimas de una Corte Constitucional.
5. La ley marco sobre el sistema de ahorro y crédito en materia de vivienda, puede disponer la creación de organismos especiales para los efectos de fijar metodologías para los patrones de ajuste por inflación - UVR -, atribuyéndoles las competencias correspondientes, sin que esto signifique desconocer las competencias de la Junta Directiva del Banco de la República. La UVR es una unidad de cálculo, y no moneda. El sistema de ahorro y crédito, materia de la ley, se establece como desarrollo concreto de las facultades constitucionales previstas en el artículo 150-19 de la C.P. En este sentido, dicha ley bien podía asignarle funciones específicas al Consejo Nacional de Política Económica y Social, lo mismo que al Consejo Superior de Vivienda y a su secretaría técnica.
6. Los argumentos anteriores nos llevan igualmente a separarnos de la sentencia en aspectos puntuales. La obligatoria amortización de capital en todas las cuotas de los deudores, no corresponde a ninguna exigencia de la Constitución. La sola remisión del Constituyente a la técnica de la ley cuadro, indica que sobre el particular no existe un mandato constitucional y, por ello, mal hace la Corte en imponerlo y suponerlo. Esta regla pretoriana, en la práctica, puede afectar negativamente a los mismos deudores o prestarse a que se soslaye de manera artificial.
7. La Constitución tampoco ordena que los créditos a constructores deban tener las mismas condiciones financieras favorables que los que se extienden a los deudores individuales de créditos de vivienda. En la realidad, los plazos, riesgos y condiciones de este género de préstamos son distintos de los últimos. La Corte no se limita a homologar categorías diferentes, sino que además proyecta el ámbito de protección del artículo 51 de la C.P., más allá de su objeto propio, circunscrito a la vivienda digna. Ahora, si resultare cierto que el subsidio financiero al constructor fuere conveniente para promover la vivienda digna, ello debería sopesarse y decidirse por el Legislador, no así por la Corte Constitucional.
8. La fijación legal de plazos para que los deudores morosos soliciten la reliquidación de los créditos, no viola la Constitución. La circunstancia de la mora de suyo es un factor diferencial legítimo. De otro lado, dado que el abono se producía con cargo a recursos del erario se tornaba imperioso precisar la cuantía del subsidio y el término para suministrarlo. En la sentencia, a este respecto, se abunda en explicaciones sobre la naturaleza obligatoria de este abono, el que se vincula a una admisión de responsabilidad del Estado, a la cual alude ciertamente la ley examinada pero como mera eventualidad y siempre sujeta a una declaración judicial en ese sentido. En ausencia de una sentencia judicial, el abono tiene carácter de subsidio. No puede la Corte Constitucional modificar su naturaleza, anticipando la condena judicial contra el Estado, lo que no hace la ley, ni puede deducirse del mero cotejo de la norma legal con las normas constitucionales.
- M.P Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Ante todo, es necesario reconocer que la afortunada decisión de la Corte respecto al numeral 2 del artículo 17 de la ley 546 de 1999, en particular en lo relativo a la fórmula mediante la cual se llegará a establecer una tasa máxima para el interés remuneratorio en los préstamos de vivienda, no es de mi autoría, si bien la comparto por el profundo sentido de justicia que la anima, y porque, además, de no haber sido por ella, la Corte habría tenido que declarar la inconstitucionalidad de dicha norma, e inclusive la de la UVR, afectando así el alma del sistema de financiación de vivienda fundado por el legislador.
En efecto, la aludida disposición, tal como fuere redactada, puesta en vigencia y aplicada, no resistía un análisis de constitucionalidad efectuado a la luz de los principios del Estado Social de Derecho. Contemplar una unidad de cuenta (UVR), orientada a incorporar el valor de la inflación en los préstamos de vivienda, y simultáneamente "una" tasa de interés remuneratorio carente de todo límite, calculada además sobre dicha unidad de cuenta, era, ni más ni menos, otorgar el visto bueno a la usura, reproduciendo los vicios del sistema UPAC y aún haciéndolos más ostensibles y graves.
No me cabe duda de que, con esa norma, si hubiese sido declarada exequible sin condiciones, se condenaba a miles de familias a la fatal consecuencia de hacer imposible su cumplimiento ante las entidades financieras y a la consiguiente pérdida de sus viviendas, y se habría conducido, por tanto, al colapso del sistema en poco tiempo, con las impredecibles consecuencias sociales y económicas, aún peores que las causadas por el de las unidades de poder adquisitivo constante.
Propuse a la Corte declarar inexequibles las expresiones "calculadas sobre la UVR", usadas por el legislador para señalar la base - normalmente creciente, día a día - sobre la cual habrían de cobrarse los ilimitados intereses remuneratorios en referencia.
Una unidad de cuenta - si eso es la UVR, de acuerdo con la definición del artículo 3 - no puede generar intereses. Las personas pagan réditos sobre el capital prestado, no sobre la corrección monetaria mediante la cual el acreedor queda indemnizado de manera inmediata por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, generada por la inflación.
Como se decía en la ponencia, si crece la inflación en forma constante crece también el valor de la UVR y, por tanto, el monto de la obligación, aun a pesar de los abonos a capital que en buena hora propicia la Sentencia, irá creciendo, y también lo que habrá de pagarse por intereses.
La protección constitucional de las franjas más humildes de la población debe ser constante, a la luz de la Constitución Política. Aceptar que, pasado un año de cuando entró en vigencia la Ley, estas personas deban volver a pagar intereses ilimitados - los que quieran las entidades financieras - es, en mi criterio, contrario a los principios del Estado Social de Derecho y, por tanto, inconstitucional.
El condicionamiento aprobado por la Corte en cuanto al parágrafo del artículo 28 resulta teórico, y tiene más el sentido de una buena intención de la Corporación que de algo imperativo que en realidad asegure la sujeción del precepto a la Constitución Política. Afortunadamente la Sala decidió agregar que la tase de interés para vivienda de interés social será siempre inferior a la aplicable en los otros créditos de vivienda y dispuso, además, en forma coherente con lo dicho sobre el artículo 17, que de esos 11 puntos sea descontado el valor de la inflación.
No estoy de acuerdo con la exequibilidad de las normas que establecieron discriminaciones en lo relativo a las reliquidaciones de los créditos adquiridos bajo la vigencia del desaparecido sistema UPAC.
Hay algo de elemental justicia que, en mi opinión, ha debido ser tenido en cuenta por la Corte: todos los antiguos deudores, sin excepción - como lo dijo uno de los demandantes -, sufrieron el perjuicio de pagos en exceso - por conceptos inconstitucionales - durante varios años. Por tanto, han debido ser indemnizados por igual, de acuerdo con las sentencias C-383, C-700 y C-747 del año pasado, proferidas por esta Corte.
Si todos pagaron lo que no debían, todos tenían derecho a que automáticamente las instituciones financieras que recibieron esos recursos pagados de más se los abonaran o se los devolvieran, y creo yo que con intereses.
Considero que los parágrafos 1 y 2 del artículo 40 son inconstitucionales y que así ha debido declararlo la Corte.
Reglas injustas, sin ninguna duda, puesto que, como en el fallo se reconoce, todos los deudores, por los distintos créditos en UPAC, fueron afectados por los pagos efectuados entre 1993 y 1999 por conceptos que esta Corte encontró lesivos de la Constitución. Y, por ende, los afectados, independientemente del número de créditos por los cuales pagaron en exceso, tenían derecho a la restitución o abono de esos dineros.
Me aparto del contenido y decisión de la Sentencia en lo referente a la exequibilidad del parágrafo 1 del artículo 42 de la ley acusada.
Se trata de una norma que carece de sentido, en cuanto, por una mora posterior, retrotrae los efectos del abono ya efectuado a favor del deudor. De nuevo se parte del supuesto de que lo abonado no corresponde a un derecho sino a un regalo, y, por supuesto, se contempla que, si el deudor incurre de nuevo en mora de más de doce meses, el saldo de la obligación se incrementará en el valor de lo recibido.
Se ignora cuál fue la causa de las reliquidaciones y de los abonos - los pagos de lo no debido, efectuados por los deudores del UPAC a favor de las instituciones financieras -, dándoles entonces un alcance de mera liberalidad o generosidad del Estado - que, dicho sea de paso, asume en la ley unas obligaciones que no son suyas -, y relacionando el derecho a mantener el abono con el mayor o menor cumplimiento del deudor con la entidad prestamista.
Ninguna relación tiene una cosa con la otra, y en cambio el precepto agrava, ya de manera irremediable, la situación del deudor y hace impagable el crédito.
Esa falta de relación entre la causa de los abonos y la posterior mora del deudor resulta contraria al artículo 13 de la Constitución, que ordena al Estado proteger especialmente a las personas que, entre otros motivos, por su situación económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Y sinceramente este Magistrado no cree que, habida cuenta de la impresionante crisis del UPAC y del estado de cosas que hoy presenta la economía en general, pueda afirmarse que todo deudor que incurre en mora lo hace animado por una deliberada voluntad de incumplimiento, o por lo que últimamente se denomina con la antipática expresión "cultura del no pago". La situación públicamente conocida es, por el contrario, la de la absoluta imposibilidad de pagar que afecta a muchas familias a raíz, precisamente, de la injusta estructura que se le dio al UPAC en los últimos años.
- M.P. Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
A mi juicio la Corte ha debido limitarse a la determinación conceptual de tasa remuneratoria, enunciado los factores que la integran, pero no avanzar en el establecimiento de un tope máximo y menos frente a elementos que no son comparables en términos reales como las tasas de préstamos a corto y mediano plazo, cuando los préstamos de vivienda conforme a la propia ley 546 de 1999 se pactan a plazos que oscilan entre quince y treinta años.
Si bien es cierto que en la sentencia se reconoce que la tasa de interés remuneratoria, debe considerar "la indemnización al acreedor por la depreciación de la moneda, lo que corresponde a los costos de su actividad y lo que de manera específica tiene que ver con su ganancia en la actividad respectiva, que deberá ser racional y proporcional y no usuraria", es claro que la fijación de una tasa máxima de acuerdo con los términos de la sentencia si bien en teoría está llamada a proteger a los deudores, deja de lado los intereses de ahorradores y de las propias entidades crediticias, so riesgo de generar un desequilibrio en el sistema que podrá dar al traste con los propósitos buscados, pues no parecen basarse en términos reales del sistema económico definido en la Constitución vigente, que al propio tiempo que impone finalidades sociales reconoce la libre iniciativa dentro del bien común.
(…) como lo expresé durante la discusión de la ponencia, que la situación de quien ha sido cumplido no es la misma de quien ha sido incumplido. Si bien es cierto que en su generalidad los deudores incumplidos pueden serlo por imposibilidad debida a la situación económica general, no puede perderse de vista que los deudores cumplidos no lo son solamente por disponer de medios, sino por el imperativo de honrar sus compromisos, aún a costa de grandes esfuerzos. En ese sentido, resultan inequitativamente tratados quienes a pesar de la observancia y cumplimiento son equiparados a quienes quizá no han realizado los mismos esfuerzos en igualdad de condiciones.
En términos de la ponencia "Lo relacionado con la contribución estatal a la formación del ahorro que permita configurar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado en dación en pago a sus vivienda, en los términos del artículo 46 de la ley, no obstante la apariencia de subsidio que presenta la redacción del artículo, obedece a la misma filosofía ya planteada y es sólo en ese sentido que se declarará su constitucionalidad, con apoyo en los preceptos que se desprenden del carácter social del Estado de Derecho colombiano”.
Como también expresé durante la discusión de la ponencia, considero que dentro del marco establecido en el artículo 51 de la Constitución, puede el legislador arbitrar mecanismos variados para asegurar la realización del derecho a la vivienda digna que allí se proclama. Entre esos bienes puede establecer subsidios e inclusive, como lo ha interpretado la Corte en jurisprudencia que data de 1994 auxilios, sin que ello signifique fatalmente transgresión de la prohibición contenida en el inciso del artículo 355 de la Constitución Política.
En efecto, si bien es cierto que por principio está vedado a todos los órganos del Poder Público "decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado", como lo ha señalado la Corte esos auxilios en la medida en que correspondan al desarrollo y ejecución de mandatos constitucionales no son contrarios a derecho; tratándose de los apoyos a que se refiere la norma en referencia si bien la sentencia da una explicación que puede ajustada considero que el reconocimiento del verdadero carácter de esos apoyos que no es otro que el ser subsidios o auxilios - respaldados en el propio artículo 51 de la Constitución para el cumplimiento de los explícitos cometidos allí señalados -, en nada pugna con las disposiciones constitucionales ni con la jurisprudencia de la Corte.
Última modificación 21/03/2013