Análisis de jurisprudencia - Boletín Abril - Junio de 2000
6.1 La inconstitucionalidad total de la Ley 508 de 1999 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002”. El Principio de Coherencia, que debe presidir la formulación de los planes de desarrollo, determina que el Plan Nacional de Desarrollo debe guardar coherencia y una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en ella, de lo que se deduce que si una parte de la norma debe ser declarada inexequible, la restante habrá perdido tal coherencia, lo cual en la práctica la hará inoperante como medio para el manejo publico económico por parte de las autoridades publicas.
Análisis de la Sentencia C-557 / 2000 de la Corte Constitucional del dieciséis (16) de Mayo de dos mil (2000). Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa por la cual se resuelve la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 508 de 1999, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002”.
ANTECEDENTES
DEMANDA
En escritos separados los ciudadanos Jorge Arango Mejía, por un lado; Pablo y Myriam Bustos Sánchez, por otro; David Guillermo Zafra Calderón, por otro; y Jesús Ignacio García Valencia, Antonio José Pinillos Abozaglo, Tarquino Pacheco, Clara Pinillos y Luis Fernando Duque García, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandaron la inexequibilidad de la totalidad de la ley 508 de 1999 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2000”, de algunos artículos particulares de la citada ley, y del inciso 2º del artículo 183 de la ley 5ª de 1992 (parcial).
Mediante auto del 5 de Octubre de 1999, el suscrito magistrado sustanciador procedió a rechazar los cargos formulados contra el inciso 2º del artículo 183 de la Ley 5ª de 1992 (parcial), por haber sido esta disposición declarada exequible mediante Sentencia C-025 de 1993, por ende, existe cosa juzgada constitucional. Se admitieron las demandas restantes.
B. ARGUMENTOS DE LOS DEMANDANTES
1. Expediente D-2573
1.1. Normas Constitucionales que se consideran infringidas
Considera el ciudadano Jorge Arango Mejía que la totalidad de la ley 508 de 1999 es violatoria de los artículos 157, 150 inciso primero y 151 de la Constitución Política de Colombia.
Fundamentos de la demanda
El demandante expone que una vez surtido el primer debate del proyecto correspondiente a la Ley 508 de 1999 ante las Comisiones Tercera y Cuarta del Senado y de la Cámara de Representantes, habiéndose aprobado el texto del mismo, las plenarias de ambas cámaras acometieron simultáneamente el trámite de su segundo debate observando lo establecido en el inciso segundo del artículo 183 de la ley 5ª de 1992, lo que según el actor es materialmente inconstitucional, puesto que el tramite simultáneo del segundo debate vulneró el artículo 150 de la Carta, el cual indica que “entre la aprobación de un proyecto de una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir, por lo menos 15 días”.
Por otro lado, aduce el demandante que el artículo 161 de la Carta fue igualmente vulnerado por el congreso en la fase final del trámite legislativo de la ley 508 de 1999 ya que los textos de los proyectos aprobados por el Senado y la Cámara de Representantes no coincidían en su totalidad. Así en aras de unificar el proyecto aprobado por las dos cámaras, el congreso terminó aprobando un texto que supuestamente desconocía, fruto del mecanismo ideado por las comisiones accidentales de ambas cámaras, el cual consistió en someter ante el Senado y la Cámara de Representantes un proyecto conformado por: i.) los artículos que fueran iguales y que hubiesen sido aprobados por ambas cámaras durante su transito legislativo, ii) por los artículos que contaran con el “debido aval del Gobierno Nacional” sobre los artículos que no fueran iguales entre sí; y iii) y por las proposiciones radicadas oportunamente en la Secretaria del Senado y de la Cámara que contaran igualmente con el aval del Gobierno Nacional.
Con estos criterios considera el actor que el órgano legislativo se esta despojando de su función legislativa para ser trasladada al Gobierno, puesto que la comisiones accidentales deben aprobar un texto único para ser sometido en la plenaria de cada una de las Cámaras, así el trámite del segundo debate del proyecto no se ajustó al precepto constitucional.
2. Expediente D-2597
Normas Constitucionales que se consideran infringidas
Los ciudadanos Pablo y Myriam Bustos Sánchez consideran que los incisos último y penúltimo del numeral 4.3.3 del artículo 4º de la Ley 508 de 1999 vulneran los artículos 48, 49, 158 y 159 de la Constitución Nacional, lo mismo que el artículo 25 de la Declaración de los Derechos Humanos y el artículo 12 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Ley 74 de 1958).
Fundamentos de la demanda
Consideran los accionantes que el texto acusado desconoce los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, derecho de igualdad en materia de salud y principio de unidad en matera legislativa.
Así mismo aseguran que cuando por medio de esta ley se esta facultando al Gobierno Nacional para reestructurar el Fondo de Previsión Social del Congreso, pudiendo para tal efecto fijar contribuciones a cargo de sus afiliados y de la Nación se está desconociendo la materia de la ley pues esta disposición no guarda relación con esta.
Además argumentan que al ser reestructurado este Fondo se le está dando a sus afiliados un régimen especial de salud con lo cual se estaría vulnerando el derecho a la igualdad de otras instituciones de igual carácter como también se estaría violando el principio de la solidaridad puesto que estos recursos están destinados a un sector privilegiado de la sociedad, mientras que podrían ser destinados a “sectores mas vulnerables de la población”.
3. Expediente D-2602
Normas constitucionales que se consideran infringidas
Aduce el demandante David Guillermo Zafra Calderón, que los apartes señalados en el articulo 21 de la ley 508 de 1999 deben ser declarados inexequibles por considerar que son violatorios de los artículos 13, 25, 53, 58 y 125 de la Carta Política.
Fundamentos de la Demanda
Considera el actor que la “prueba integral” que será efectuada a los maestros para evaluar su permanencia y ascenso dentro del servicio, vulnera los derechos a la estabilidad laboral y a la igualdad. Puesto que según el demandante con esta prueba se están discriminando a aquellos docentes que no superen la prueba siendo retirados del servicio los que no se ubiquen por encima del nivel requerido. También solicita que sea declarada inexequible pues adiciona la “idoneidad académico - pedagógica” como una variable más que determina las causales de retiro enunciadas por el artículo 125 de la Carta Política, puesto que la idoneidad es un requisito de quien aspira a ser docente y no una función del empleo docente y la acreditación de la idoneidad está dada por la obtención del título profesional.
Así mismo considera el actor que se está violando el derecho al debido proceso cuando se establece que el acto administrativo mediante el cual se dispone el retiro del docente, no sea objeto de impugnación.
4. Expediente D-2505
4.1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Se indica por parte de los demandantes que la Ley 508 de 1999 infringe los artículos 48, 70, 121, 142, 150, 151, 157, 158, 151, 287, 313, 339, 341, 350, 355, 357, 359 y 351 de la Constitución Política.
Fundamentos de la demanda
Se considera por parte de los actores que la ley es violatoria de la Constitución Política por no haber tenido el tramite previsto por la Constitución para la aprobación de las leyes, así mismo por conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República de manera irregular.
Además de ésto piden los accionantes que se declare la inconstitucionalidad de la ley puesto que existen diferencias entre el texto aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes y el aprobado en la Plenaria del Senado, además que la conciliación que debía ser efectuada por la Comisión Accidental no contempló lo establecido en la Constitución Nacional.
Solicitan de igual forma que sea declarada inexequible la ley puesto que entra a regular aspectos como el sector salud, el sector educación, sector cultura, asuntos agropecuarios, materia ambiental, justicia, defensa y seguridad, transporte, minas y energía, servicios públicos, telecomunicaciones, comercio exterior y vivienda, temas que fueron abarcados conjuntamente por la Comisiones Económicas de ambas cámaras, correspondiendo a diferentes asuntos, y que por lo tanto se estaba desconociendo la competencia constitucionalmente atribuida a otras comisiones, por lo que se generó un vicio en el trámite.
También se están vulnerando aspectos reconocidos por la Constitución como lo son el acceso a la cultura por parte de todos los ciudadanos, la ampliación de la cobertura de la seguridad social al no buscar dicho fin, también al desconocer la competencia de los consejos municipales para reglamentar el uso del suelo.
II. Intervenciones
Dentro del tramite de la demanda se presentaron las intervenciones de varios ciudadanos, unos solicitando que se declarara la ley como inexequible y otros pidiendo su exequibilidad.
Se pide la declaración de inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, por existir vicios de forma en la aprobación del Plan, basado en el hecho de la inexistencia del segundo debate al que debía ser sometida la aprobación de la ley tanto por la Plenaria de la Cámara como por la Plenaria del Senado.
Otro aspecto por el cual se pide la inexequibilidad de la Ley 508 de 1999 es el hecho de haber trasladado funciones legislativas al Gobierno Nacional, a través del acta de conciliación del proyecto aprobado por las plenarias de la Cámaras, además de argumentar que la conciliación del proyecto fue inexistente, puesto que la Comisión Accidental de Conciliación encargada como su nombre lo dice de hacer una conciliación entre los proyectos que cursaban en cada una de las Cámaras, lo único que efectuó fue una constancia de aclaración de algunos artículos, y que al final se aprobó un acta que era diferente a la firmada por la Comisión Accidental de Conciliación y que no contenía las salvedades hechas en la constancia de aclaración, es decir, que al final se aprobó un acta diferente de la inicialmente efectuada, lo cual muestra que la existencia de la Comisión Accidental no fue real, además de adoptar una segunda Comisión la cual no tuvo en cuenta las objeciones que inicialmente fueron planteadas por la primera Comisión.
Así mismo debe ser declarada la Ley no ajustada a la Constitución por atentar contra la estabilidad del empleo, además de vulnerar normas atinentes a la carrera administrativa y a la educación pública, es decir que la Ley del Plan esta desconociendo normas especiales que regulan cada una de estas materias.
Por otra parte se pide que se declare la exequibilidad de la Ley 508 de 1999 indicando inicialmente que el Plan Nacional de Desarrollo es un instrumento a través del cual el Gobierno Nacional estructura la “estrategia, táctica y herramientas” que seguirá para el cumplimiento de los fines estatales impuestos por la Constitución Nacional, es por esta razón que el Plan puede entrar a regular todas las materias relacionadas con el cumplimiento de los fines estatales constitucionalmente asignados y por eso carece de fundamento la acusación acerca de la falta de conexidad de las materias que son tratadas en el Plan.
Se argumenta en contra de los vicios de forma y el traslado de la función legislativa al Gobierno que este vicio es subsanable, devolviendo el articulado al Congreso para su aprobación.
Se plantea que por la importancia que representa el Plan, el legislador le ha previsto un trámite excepcional para garantizar su expedición, a pesar de las modificaciones que hayan sido introducidas por parte del Gobierno y del Congreso y salvando la necesidad de que la integridad del articulado tenga que transitar los cuatro debates legislativos y por esto se establece en la Ley Orgánica del Plan que “Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las Comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara”.
En cuanto al traslado de la competencia legislativa al Gobierno Nacional efectuada por la Comisión Accidental bajo un acta de conciliación, se dice que este proceso fue acorde con los principios constitucionales. Además que ante la inminencia del vencimiento del plazo para la aprobación del Plan, éste se hubiere podido expedir vía decreto con lo cual el Gobierno habría podido desconocer las modificaciones efectuadas tanto por Senado y Cámara, por lo cual se elaboró un acta de conciliación teniendo en cuenta la posición del Gobierno Nacional manifestada dentro de los debates, en clara defensa del principio democrático consagrado en la Carta Fundamental lo cual no implica el desconocimiento del principio de la división de los poderes del Estado estructurándose esta acta de conciliación como una formula ágil y expedita de aprobación.
Se argumenta que el Plan Nacional de Desarrollo no sólo regula el tema presupuestal sino que además la ley bajo estudio vincula al legislativo en lo relativo a las normas que apruebe.
En cuanto a la reestructuración del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República se sostiene que no se puede predicar la vulneración de los principios de universalidad e igualdad que debe regir la prestación del servicio publico de salud, respecto de las meras facultades otorgadas al gobierno para reformar la mencionada institución, pues ello equivaldría a sancionar la norma con base en los hipotéticos escenarios inconstitucionales que podrían presentarse en desarrollo de las facultades mencionadas.
La supuesta violación de la competencia que ha sido atribuida a los consejos municipales en cuanto al uso del suelo carece de fundamento porque lo que se pretende es facilitar el desarrollo de los proyectos viales que, eventualmente, las autoridades competentes decidan acometer en uso de sus facultades.
Tampoco la ley 508 de 1999 esta vulnerando la estabilidad laboral de los docentes, pues se limita a establecer unos criterios razonables para que en aquellos casos se demuestre la incapacidad del sujeto para el desarrollo de sus funciones, así como tampoco se esta vulnerando el debido proceso de los evaluados, porque se están obedeciendo los derechos de la carrera docente.
III. Intervención del Ministerio Público
Después de efectuar un recuento del trámite que siguió el proyecto de la ley 508 de 1999 el Procurador General de la Nación solicita que se declare inexequible la ley por existir vicios de procedimiento en su formación y que son insubsanables así como también por existir vicios de fondo:
A. Vicios de forma
Del acervo probatorio recaudado se puede establecer como el Senado y la Cámara omitieron darle el segundo debate al proyecto de ley, aprobando un acta de conciliación en la que no se relacionaban el contenido de las disposiciones que serían sometidas nuevamente al segundo debate, con el agravante de que tratándose de los artículos respecto de los cuales existía divergencia se decidió aprobar aquellos que contaran con la autorización del Gobierno Nacional.
La causa de la vulneración a la Carta radica fundamentalmente en el incumplimiento en que incurrieron las comisiones accidentales de conciliación, de su deber constitucional de preparar un texto definitivo para la aprobación de las plenarias, acción que efectivamente no realizaron.
Respecto de la acusación que se hace de algunos artículos por no haber sido incluidos dentro del tramite del primer debate por las sesiones conjuntas de las comisiones económicas de ambas cámaras, carece de fundamento jurídico, puesto que las plenarias de cada corporación legislativa están autorizadas para introducirle los cambios y adiciones al proyecto que considere necesarios.
Se señala también la improcedencia de los cargos formulados en cuanto a la transferencia de potestades legislativas al Gobierno no solicitadas por él. En este aspecto se está incurriendo en un error al confundir el traslado de potestades legislativas con potestades legitimas que tiene el ejecutivo para desarrollar la ley a través de su reglamentación.
Pero no son infundados los cargos en cuanto la ley le está confiriendo al Gobierno la potestad para expedir un Estatuto Orgánico de Comercio Exterior en abierta contradicción del artículo 150.10 inciso 3º constitucional y además de otorgar al Gobierno facultades extraordinarias por seis meses para reglamentar distritos turísticos, facultades que no fueron solicitadas previamente por el Gobierno Nacional.
B. Vicios de fondo particulares
Rechaza el Ministerio Publico los cargos formulados en cuanto que la ley está cobijando temas que son de competencia de otras comisiones, además que de manera general se da la regulación de estas materias en el Plan para que después se establezcan los instrumentos jurídicos encaminados a obtener la viabilidad de las prescripciones contenidas en la parte general del Plan.
Rechaza también el cargo formulado sobre la “temporalidad” de la ley puesto que la Constitución establece una jerarquía del Plan sobre las demás normas legales, añadiendo que la vigencia de los preceptos incluidos en la ley del Plan puede extenderse hasta que el Gobierno de turno expida las nuevas normas sobre planeación.
En lo que atañe a la “flexibilizacion de las finanzas publicas” esta disposición se ajusta a la Constitución puesto que la intención del legislador es la de obtener el control del gasto público.
Considera el Ministerio Publico que se debe declarar inexequible el art. 27 inciso 5º al establecer que parte del situado fiscal se dedique para el pago de indemnizaciones laborales lo cual no puede ser consonante con los fines del Plan Nacional de Desarrollo.
En cuanto a la reestructuración del Fondo de Previsión Social del Congreso se pretende establecer un mecanismo hacia el nuevo esquema institucional del Fondo, permitiendo la continuidad de la prestación del servicio de salud a los funcionarios miembros del Congreso.
Pide que se declare inexequible el art. 21 de la ley 508 de 1999, puesto que los docentes son servidores públicos, la única evaluación a la que están sujetos es la que debe realizarse al momento de ingresar al sistema de educación y que si la ley prevé una causal de retiro adicional consistente en la aprobación de una nueva evaluación, esta debe estar precedida de la correspondiente capacitación a los sujetos pasivos de la norma.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. Competencia
Corresponde a la Sala revisar y decidir sobre la exequibilidad de las leyes, tal como lo prevé el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
B. Consideraciones previas relativas a la naturaleza de la Ley del Plan de Desarrollo en la Constitución
El arquetipo de Estado que propone la Constitución que nos rige, incluye como piedra angular de la función publica el concepto de planificación económica y social, concebida como el instrumento más importante para el manejo económico público. En efecto, el Estado Social de Derecho busca lograr la orientación de la política administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los derechos.
El concepto de planeación de la Constitución Política de 1991, y que encuentra su antecedente inmediato en la reforma constitucional de 1958, es compatible con un modelo económico de libertad de empresa que rescata las facultades estatales de intervención económica. El modelo que adopta la Carta de 1991, hace énfasis en la autonomía de las regiones en la gestión de su propio desarrollo, en la prioridad del gasto social concebido como un mecanismo óptimo de redistribución del ingreso, en el principio de participación ciudadana y de concertación en la formulación de políticas de planeación que refuerza la vigencia del principio democrático, y en la necesidad de garantizar el equilibrio y la preservación ambiental y ecológica. De otra parte, este modelo de planeación pretende ser global, es decir abarcar todas las esferas del actuar institucional del Estado, tanto a nivel nacional como territorial.
Según el modelo concebido en nuestra Carta Fundamental, la iniciativa legislativa para la formulación de la ley que contiene el plan de desarrollo a seguir en cada cuatrienio presidencial corresponde al Gobierno, por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos, correspondiéndole al Congreso aprobarlos y, nuevamente al Ejecutivo, llevarlos a la práctica.
La Carta Política da importancia a la participación concurrente de los poderes Ejecutivo y Legislativo en la adopción definitiva del plan cuatrienal de desarrollo ya que le es posible llevar a cabo la función gubernamental y la conducción político - económica del Estado, mediante un instrumento adecuado que sujete la acción estatal a planes y programas previamente definidos.
También se indica que los planes de desarrollo de las entidades territoriales se elaborarán en concertación con el Gobierno Nacional y que habrá un Sistema Nacional de Planeación conformado por un órgano consultivo denominado Consejo Nacional de Planeación y por los consejos de planeación a nivel territorial que serán designados por el Gobierno Nacional.
En cuanto a los principios que rigen la elaboración del Plan se debe seguir el de prevalencia del interés por el gasto publico social, el de participación ciudadana, y el de concertación entre las autoridades nacionales y territoriales.
Así en la expedición del Plan de Desarrollo, el Congreso está sujeto a las normas constitucionales y adicionalmente a las prescripciones de las leyes 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo y 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, pues aquella tiene como propósito, entre otros establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración y aprobación de dicho Plan, y ésta se refiere en general al trámite de las leyes ordinarias.
C. Apreciación del trámite de aprobación de la ley 508 de 1999
En relación con el trámite dado a la Ley en cuestión la Corte encuentra que se cumplieron los requisitos generales para la expedición de las leyes fijados por la ley 5ª de 1992, así como las disposiciones orgánicas y constitucionales que se refieren a la expedición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, la Corte encuentra que debido a la circunstancia del trámite simultáneo del segundo debate en ambas cámaras legislativas, llevado a cabo durante los días 4 y 5 de Mayo en el Senado y 5 de Mayo en la Cámara, los textos aprobados en esa última fecha por cada una de ellas diferían sustancialmente. Siendo que ese día expiraba el término constitucional conferido al Congreso para aprobar el proyecto, vencido el cual operaba la facultad también constitucional del Gobierno de poner en vigencia el Plan Nacional de Inversiones mediante decreto con fuerza de ley, las presidencias de ambas cámaras procedieron a nombrar una Comisión de Conciliación a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el art. 151 superior, en concordancia con el segundo inciso del articulo 22 de la Ley 152 de 1994. Ante la premura del tiempo, pues se acercaba el tiempo límite, la Comisión intercameral designada redactó un acta de conciliación que, sin contener un nuevo texto explícito del proyecto ni de los artículos sobre los cuales se presentaban divergencias, en la cual las mismas quedaran superadas, establecía un texto implícito, es decir establecía una fórmula para determinar cuál era el tenor legislativo al cual ambas Cámaras daban su aprobación. Dicha fórmula consistía en que serian aprobados y harían parte del proyecto los artículos que: i). fueran iguales y que hubiesen sido aprobados por ambas cámaras durante su transito legislativo, ii) contaran con el “debido aval del Gobierno Nacional” sobre los artículos que no fueran iguales entre sí, iii) y por las proposiciones radicadas oportunamente en la Secretaria del Senado y de la Cámara que contaran igualmente con el aval del Gobierno.
La Presidencia de cada unas de la Cámaras sometió a consideración y aprobación de su respectiva corporación el acta anterior, la cual fue aprobada en ambas sin constancia de votos negativos.
D. La fórmula de conciliación de artículos divergentes propuesta por la Comisión de Conciliación nombrada durante el trámite del proyecto correspondiente a la Ley 508 de 1999
Teniendo en cuenta que la preparación y presentación del proyecto de ley del Plan de Desarrollo corresponde exclusivamente al Ejecutivo, adquiere especial trascendencia la seriedad con la cual el Congreso ejerza su facultad de debatir, modificar y aprobar o negar la propuesta gubernamental, pues de esta manera se ejerce, una función de control al mismo tiempo político y financiero sobre la gestión del gobierno, que resulta fundamental para garantizar el equilibrio de poderes en un sistema democrático. En el trámite que se le dio a la ley, las presidencias de ambas cámaras nombraron libremente los conciliadores que integrarían la comisión intercameral, de conformidad con la facultad legal que tenían para ello.
Es de observar que a pesar de que las normas pertinentes de la ley 5ª de 1992 y la ley 152 de 1994 no incluyen un procedimiento especial para la designación de esta comisión, la Corte considera pertinente aclarar que, en virtud de los principios de imparcialidad y publicidad que gobiernan el ejercicio de la función publica, las mencionadas presidencias del Congreso estaban en la obligación de disponer los mecanismos necesarios para garantizar la transparencia en la designación de la comisión accidental, incluyendo, el dejar constancia sobre su integración desde el momento mismo de su nombramiento. La omisión en dejar constancia expresa sobre la integración de la Comisión accidental, para luego proceder al nombramiento de una segunda, es indicativa de la manera irregular como se procedió en el seno de las Cámaras en el tramite final del proyecto correspondiente a la Ley bajo examen.
Pero además la Comisión accidental debía llevar a cabo la labor de superar las discrepancias que se presentaban entre los textos del proyecto aprobados en una y otra cámara, además de preparar un texto unificado a fin de someterlo nuevamente a consideración de las plenarias. Así pues, en resumen, respecto de los artículos divergentes y de las disposiciones nuevas, la Comisión debía elaborar un texto conciliatorio y unificado para ser presentado ante las Cámaras, lo cual no se hizo.
En cuanto a la fórmula de conciliación que fue adoptada por el Congreso no satisface las exigencias constitucionales y legales para el trámite de los artículos divergentes, por dos razones fundamentales: en primer lugar, porque como se dijo, tal fórmula no determinó el texto con el cual se superaban las divergencias, sino que defirió al Gobierno tal determinación, con lo cual el Congreso incumplió con una obligación que le es inherente y exclusiva. Y en segundo lugar, y lo que es más grave, porque con el señalamiento de la fórmula indicada el Congreso hizo dejación de la facultad constitucional que solo a él compete, aprobar los textos legislativos, poniéndola en manos del Gobierno Nacional. Al decir que el texto finalmente aprobado sería aquel que contara con el aval del Gobierno, lo que hizo fue delegar en el ejecutivo la facultad de aprobar dicha ley, posibilidad que le estaba vedada constitucionalmente puesto que ninguna disposición se lo permitía existiendo, en cambio, otras que le imponían la obligación contraria, esto es, la de aprobar el texto final resultante de la labor conciliatoria llevada a cabo por la Comisión de Conciliación.
La Corte no encuentra que la anterior consideración sea admisible de cara a la Constitución y a las normas que regulan el trámite de expedición de las leyes. En efecto, al Congreso no le es autorizado en manera alguna aprobar textos de ley implícitos o indeterminados aunque determinables. Todo lo contrario las normas superiores y las legales de carácter orgánico que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y, que aquello que es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento.
Sumado a todo esto la Corte resalta que las facultades legislativas del Gobierno Nacional son excepcionales y solamente existen en aquellos casos taxativos indicados por la Constitución: decretos extraordinarios (art. 150 numeral 10 de la C.P.), decretos legislativos (arts.213 y 215 de la C.P.) y reglamentos autónomos (art.355 de la C.P.). Por fuera de ellos al Gobierno no le corresponde aprobar textos legales ni al Congreso delegarle tal facultad. Particularmente al Gobierno no le está autorizado señalar cuál será el texto total o parcial de la Ley del Plan de Desarrollo Económico. Cosa distinta es si la ley no es aprobada por el congreso, pueda poner en marcha el proyecto del Plan aprobándolo mediante la expedición de un decreto con fuerza de ley.
Las consideraciones anteriores resultan suficientes para que la Corte encuentre que las discrepancias que se presentaron entre los proyectos de ley del Plan aprobados en una y otra cámara legislativa no fueron superadas de conformidad con lo previsto por la Constitución y las leyes orgánicas que regulan el trámite de esta ley.
E. La inconstitucionalidad total de la Ley 508 de 1999 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002”
Con fundamento en las consideraciones precedentes expuestas, la Corte encuentra, como se ha dicho, que existe un evidente vicio de inconstitucionalidad en relación con todos aquellos artículos de la ley 508 de 1999 respecto de los cuales existe divergencia en su redacción al interior de los proyectos aprobados por cada una de las Cámaras.
Si la inexequiblidad debe pronunciarse respecto de la totalidad de la ley, es asunto que a juicio de la Corte, debe estudiarse a la luz del artículo 189 de la ley 5ª de 1992, que es del siguiente tenor literal:
Articulo 189: diferencias con las comisiones: si repetido el segundo debate en las Cámaras persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerara negado en los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley. (negritas fuera del texto)
De conformidad con la norma transcrita que desarrolla el artículo 161 de la Constitución, la falta de conciliación sobre los artículos disímiles lleva a considerarlos negados. Por lo tanto posteriormente no pueden aparecer dentro del texto de la ley sancionada y publicada por el Ejecutivo. Si a pesar de ello se incluyen da lugar a una inconstitucionalidad parcial.
De las pruebas que fueron allegadas se puede concluir que los artículos que fueron aprobados divergentemente fueron: 1º, 4º, 5º -23, 5º, 7º, 8º, 9º ,10º, 11º, 14, 15, 23, 27, 28, 35, 35, 38, 41, 44, 45, 47, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 55, , 52, 55, 58, 71, 72, 73, 74, 78, 79, 81, 85, 89, 91, 92, 97, 98, 100, 111, 112, 113, 115, 117, 118, 127, 132, 137, 141, 142, 143, 144, 145, 147, 148, 149, 150, 151,152, 153, 154, 155, 155, 157, 158 y 150.
Para determinar si los artículos enunciados están viciados de inconstitucionalidad se atenderán a dos criterios para analizar si estos artículos son fundamentales para el sentido de la ley del Plan: uno cuantitativo referente al número de artículos que tendrían que ser retirados del ordenamiento y la proporción que ellos representan dentro del total de la ley. El segundo criterio que se tendrá en cuenta es el criterio material, pues las normas que están contenidas dentro de la ley atienden a la orientación misma de la política económica que deberá presidir la función pública durante un periodo determinado, por lo cual su retiro del mundo jurídico no es del todo irrelevante.
1. Desde el punto de vista cualitativo, los artículos aprobados con textos diferentes en las plenarias de ambas cámaras son 72, teniendo en cuenta que los artículos son en total 150, tenemos que los artículos afectados de inexequibilidad componen el 45% del total. Pero tomando en consideración que varios de estos artículos se extiende de manera amplia y atendiendo al número de páginas esta cantidad correspondería al 80% del total del texto.
2. Desde el punto de vista material de los artículos afectados de inexequibilidad por haber sido aprobados con textos diferentes por cada una de las Cámaras, la Corte encuentra que algunos de ellos se refieren a temas que tienen una incidencia definitiva en el señalamiento del sentido de la Ley del Plan, es decir, en la determinación de la política o línea de acción que, conforme al conjunto de la ley, debe presidir la acción económica del Estado en el cuatrienio presidencial que corre, Plan denominado “Cambio para construir la paz”: por lo cual son inconstitucionales los artículos, por tener marcada importancia en orden a determinar el sentido y el alcance de la Ley del Plan:
- articulo 1º : Objetivos del Plan
- articulo 4º : Descripción de los principales programas de inversión.
- Articulo 5º: Principales programas de inversión.
- Articulo 8º:Distribucion regional de recursos
- Articulo 9º:Prelacion legal del Plan de Inversiones Publicas
- Articulo 10º:Alcance de la ley del Plan en el tiempo
- Articulo 11º:Flexibilización de las finanzas públicas.
Las tres últimas normas son consideradas como verdaderos principios puesto que su labor está encaminada a regular el verdadero alcance de la ley y su operatividad, por esto son fundamentales al sentido de la ley.
Así también hay otra serie de normas aparte de las mencionadas que también han sido afectadas con inconstitucionalidad por lo que el retiro de la normatividad puede producir un desequilibrio del manejo económico público en un sector determinado, así como lo son el sector salud con su régimen subsidiado, o el sector minas y energía en el aspecto tocante a sus regalías, o el aspecto del impuesto de renta y complementarios o al impuesto a las transacciones financieras y su destinación a la zona del eje cafetero, o aquellas disposiciones que trazan los lineamientos impuestos al Gobierno para la política agropecuaria. Estos son algunos ejemplos de disposiciones que al ser retiradas del ordenamiento afectarían de manera grave el funcionamiento económico del sector al que correspondan.
Para llevar a cabo el examen de las normas desde el punto de vista del criterio material es necesario que las normas sean analizadas en conjunto y no aisladamente, y atendiendo a la naturaleza de la norma bajo estudio, la cual regula el presupuesto de la Nación para un período de tiempo determinado además de entrar también a regular aspectos generales y estratégicos de la economía, bajo esta consideración es necesario tener en cuenta el principio de coherencia, que debe presidir la formulación de los planes de desarrollo, por lo cual el Plan Nacional de Desarrollo debe guardar coherencia y una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en ella. De lo que se deduce que si una parte de la norma debe ser declarada inexequible, la restante habrá perdido tal coherencia, lo cual en la práctica la hará inoperante como medio para el manejo publico económico por parte de las autoridades publicas.
En esa circunstancias el sentido de la nueva ley resulta comprometido, por lo cual, en los términos del artículo 189 de la Ley 5ª de 1992, la inconstitucionalidad debe extenderse a la totalidad de su texto.
F. Naturaleza insubsanable del vicio de inexequibilidad que se presenta
Basadas en las consideraciones anteriores la Corte encuentra que la Ley 508 de 1999 se encuentra afectada de inexequibilidad total por vicios de trámite. Ante esta situación se pregunta si se trata de un vicio subsanable y que por mandato constitucional -artículo 341- imponga la obligación de devolver al Congreso Nacional la ley bajo examen a fin de que se enmiende el defecto.
Pero en el estado actual, subsanar el vicio de trámite que adolece la Ley 508 de 1999 acudiendo al mecanismo consistente en volver a someter los artículos divergentes a la aprobación de las plenarias de ambas Cámaras, implicaría el desconocimiento del término perentorio impuesto por el constituyente y el legislador para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, que para el caso examinado expiraba el 5 de Mayo de 1999, por lo cual la posibilidad no se ajusta a derecho, lo cual conduce a concluir que el vicio a la fecha es insubsanable.
V. FALLO
Declarar INEXEQUIBLE, por vicios de forma, la Ley 508 de 1999, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002”.
6.2 COMERCIO ELECTRÓNICO. Alcance Probatorio de los Mensajes de Datos. Es indudable que los avances tecnológicos en materia de intercambio electrónico de datos ha propiciado el desarrollo de esta tendencia en todos los órdenes. El desarrollo tecnológico que se viene logrando, permite agilizar y hacer mucho más operante la prestación de los servicios y el intercambio de bienes tangibles o intangibles. Existe la necesidad de que exista en la legislación colombiana un régimen jurídico consonante con las nuevas realidades en que se desarrollan las comunicaciones y el comercio, de modo que la herramientas jurídicas y técnicas dieran un fundamento sólido y seguro a las relaciones y transacciones que se llevan a cabo por vía electrónica y telemática, al hacer confiable, seguro y válido el intercambio electrónico de informaciones. Los mensajes de datos se deben considerar como medios de prueba, equiparando los mensajes de datos a los otros medios de prueba originalmente escritos en papel.
Análisis del pronunciamiento Exp. D-2593 de la Sala Plena de la Corte Constitucional, del día 8 de junio del 2000, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz, mediante el cual resuelve la acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 527 de 1999.
I. Antecedentes
A) Demanda
Ante la jurisdicción y en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en la Constitución Política de 1991, la ciudadana Olga Lucia Toro Perez, solicitó declarar inexequibles los artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44 y 45 de la Ley 527 de 1999.
1.2. Argumentos del Demandante
Como disposiciones violadas la demandante invocó el texto integró de la Ley 527 de 1.999 y, en especial, sus artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44 y 45., por considerar que violan el artículo 131 de la Carta Política, así como los artículos 152 y 153, por las siguientes razones:
La transgresión del artículo 131 Constitucional se predica en cuanto las normas acusadas crean unas entidades de certificación las que, de conformidad con la misma Ley 527 de 1999, están facultadas para emitir certificados en relación con las firmas digitales de las personas y para ofrecer los servicios de registro y estampado cronológico, la de certificación de la transmisión y recepción de mensajes de datos, así como cualquier otra autenticación de firmas relativas a las comunicaciones basadas en firmas digitales, a emitir certificados en relación con la veracidad de firmas digitales, a emitir certificados en relación con la veracidad de firmas digitales de personas naturales o jurídicas y, en fin , a realizar actos que son propios de la función fedal, la que, según el entendimiento que da a la norma constitucional antes citada, es del resorte exclusivo de los Notarios, únicos depositarios de la fe pública.
Así mismo se incurrió en violación de los artículos 152 y 153 de la Carta Política, por cuanto no respetó el trámite de ley estatutaria en especial los artículos 9,10, 11, 12, 13, 14, 15 y 28 al conferir a los mensajes de datos la fuerza probatoria de que tratan las disposiciones del capítulo VIII del Título XIII, Sección Tercera del Libro Segundo del Código de Procedimiento Civil (i); ordenar que en toda actuación jurídica se dé eficacia, validez y fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información emitida en forma de mensaje de datos (ii); y, finalmente, al disponer que los jueces deben aplicar a los mensajes de datos las reglas de la sana crítica al apreciarlos como prueba (iii).
II. INTERVENCIONES
A) Intervinieron de manera conjunta varios ciudadanos y representantes de: la Superintendencia de Industria y Comercio, el Ministerio de Comercio Exterior, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Desarrollo Económico, el Presidente Ejecutivo de la Cámara de Comercio de Bogotá y representantes de la Fundación Foro Alta Tecnología, cuyos argumentos en síntesis son:
- El examen de constitucionalidad debe tener en cuenta la trascendencia que el comercio electrónico tiene en la globalización de las relaciones económicas, así como la importancia de regular y reglamentar jurídicamente su utilización.
- La Ley 527 de 1999 sigue los lineamientos del modelo sobre comercio electrónico de la Comisión de las Naciones Unidas para el Desarrollo del Derecho Mercantil Internacional. En el caso colombiano fue el producto de un proceso en el que participaron los sectores público y privado.
- El comercio electrónico encierra dentro de su filosofía los postulados de la buena fe comercial y de la libertad contractual entre los negociantes.
- Ni el comercio electrónico ni la actividad de las entidades de certificación son un servicio público, pues las partes no se encuentran en la obligación ni en la necesidad de solicitar los servicios de una entidad de certificación para la celebración de un negocio jurídico.
- La Ley cuestionada apunta a proveer tanto a los mensajes de datos como al comercio electrónico de la integridad, confiabilidad y la seguridad que en este tipo de intercambios electrónicos son cruciales, ya que se trata de operaciones y de transacciones en que las partes interactúan electrónicamente, sin haber contacto directo.
- Las firmas digitales, el certificado electrónico, y el servicio de certificación son herramientas de índole eminentemente técnica que apuntan a dotar de seguridad los mensajes de datos y el comercio electrónico. Los cargos de la demanda resultan infundados porque las entidades de certificación no prestan un servicio público y menos dan fe pública.
- La actividad de certificación es un servicio técnico que tiene que ver con la credibilidad y la confianza, y que propende por la seguridad en los mensajes de datos empleados para realizar un cierto acto o negocio y en el comercio electrónico, la cual comprende: la inobjetabilidad de origen, la integridad de contenido, la integridad de secuencia, la inobjetabilidad de recepción, la confidencialidad, la unicidad de fin y la temporalidad.
- Ni la constitución ni las leyes han establecido que las funciones públicas o los servicios públicos solo pueden ser prestados por entidades o servidores públicos. De ahí que, si las funciones de las entidades certificadoras de que trata la Ley 527 de 1999 fueran eventualmente calificadas como relacionadas con la fe pública, ello en momento alguno significa que el legislador dentro de su competencia no pueda atribuírselas a dichas entidades en su condición de entes privados, tal como lo ha hecho la ley con los notarios respecto de las funciones a ellos asignadas.
- Si en gracia de discusión, la actividad de las entidades de certificación se catalogase como servicio público se trataría de uno diferente del que prestan las Notarías.
- Si bien puede ser cierto que la referida ley efectivamente modificó algunas disposiciones contenidas en códigos, dichas modificaciones en momento alguno pueden siquiera llegar a considerarse que afectan la estructura general de la administración de justicia o los principios sustanciales y procesales sobre la materia, por lo cual, mal podría sostenerse que han debido ser objeto de una ley estatutaria, cuando su materia es propia de la una ley ordinaria, la que, como tal, cuenta con la facultad suficiente para modificar normas anteriores de igual o inferior jerarquía, incluyendo las contenidas en los códigos.
- La Ley 527/99 no modifica ni deroga una ley estatutaria y su tema no forma parte de la reserva atribuida a estas leyes, razón por la cual su trámite y aprobación no debía sujetarse a la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, siendo procedente que su contenido fuera regulado a través de una ley ordinaria.
B) CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Acerca de la presunta vulneración del artículo 131 constitucional, considera que esta alegación se funda en una particular interpretación según la cual el artículo 131, habría encargado de manera exclusiva a los notarios el servicio público de otorgar la fe pública.
El Señor Procurador no comparte esa interpretación pues, en su parecer, el artículo 131 de la Carta no consagra ni explícita ni implícitamente la pretendida exclusividad, ya que se limita a señalar que compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores; observa que el resto del artículo se refiere a la constitucionalización de la carrera notarial y la facultad gubernamental de crear círculos de notariado y registro, sin que, en parte alguna de dicho artículo se prevea que la función de otorgar la fe pública sea de competencia exclusiva de los notarios.
Acerca de la presunta violación de los artículos 151 y 152 de la Carta Política, ese despacho considera infundado el argumento de inconstitucionalidad. Recuerda que esta Corte ha sentado el criterio de acuerdo con el cual la exigencia constitucional de la reserva de la ley estatutaria, en el caso de las normas legales que se refieran a la administración de justicia, procede cuando la norma legal trate asuntos concernientes a derechos fundamentales de las personas o a la estructura misma de dicha administración.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde a la Sala decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al presente proceso.
1. El Contexto de la Ley 527/99
1.1. La revolución en los medios de comunicación de las dos últimas décadas a causa de los progresos tecnológicos en el campo de los computadores, las telecomunicaciones y la informática.
Los progresos e innovaciones tecnológicas en el campo de la tecnología de los ordenadores, telecomunicaciones y de los programas informáticos, revolucionaron las comunicaciones gracias al surgimiento de redes de comunicaciones informáticas, las cuales han puesto a disposición de la humanidad nuevos medios de intercambio y de comunicación de información como el correo electrónico y de realización de operaciones comerciales a través del comercio electrónico.
1.2. La necesidad de actualizar los regímenes jurídicos, para otorgar fundamento jurídico al intercambio electrónico de datos.
El desarrollo tecnológico que se viene logrando en los países industrializados, permite agilizar y hacer mucho más operante la prestación de los servicios y el intercambio de bienes tangibles o intangibles, lo cual hace importante que nuestro país incorpore dentro de su estructura legal normas que faciliten las condiciones para acceder a canales eficientes de derecho mercantil internacional, con ocasión de los obstáculos que para éste encarna una deficiente y obsoleta regulación al respecto.
1.3. La Ley Modelo sobre Comercio Electrónico de la Comisión de las Naciones Unidas para el desarrollo del Derecho Mercantil Internacional, busca ofrecer:
"Al legislador nacional un conjunto de reglas aceptables en el ámbito internacional que le permitieran eliminar algunos de esos obstáculos jurídicos con miras a crear un marco jurídico que permitiera un desarrollo más seguro de las vías electrónicas de negociación designadas por el nombre de comercio electrónico"
"La Ley Modelo tiene la finalidad de servir de referencia a los países en la evaluación y modernización de ciertos aspectos de sus leyes y prácticas en las comunicaciones con medios computarizados y otras técnicas modernas y en la promulgación de la legislación pertinente cuando no exista legislación de este tipo”.
1.4. Los antecedentes de la Ley 527 de 1999
Obedeció a la necesidad de que existiese en la legislación colombiana un régimen jurídico consonante con las nuevas realidades en que se desarrollan las comunicaciones y el comercio, de modo que las herramientas jurídicas y técnicas dieran un fundamento sólido y seguro a las relaciones y transacciones que se llevan a cabo por vía electrónica y telemática, al hacer confiable, seguro y válido el intercambio electrónico de informaciones.
2. Estructura de la Ley 527 de 1999
Esta ley está dividida en cuatro partes, a saber: Mensajes de Datos y Comercio Electrónico (I); Transporte de Mercancias (II); Firmas digitales, certificados y entidades de certificación (III); reglamentación y vigencia (IV). Resulta pertinente destacar cuatro temas: Mensajes electrónicos y comercio electrónico; las firmas digitales; las entidades de certificación y, la admisibilidad y fuerza probatoria de los mensajes de datos. Dado su carácter eminentemente técnico, se ilustra cada uno de estos temas:
? Mensaje Electrónico de Datos
La noción de mensaje comprende la información obtenida por medios análogos en el ámbito de las técnicas de comunicación modernas, bajo la configuración de los progresos técnicos que tengan contenido jurídico.
El mensaje de datos como tal debe recibir el mismo tratamiento de los documentos consignados en papel, es decir, debe dársele la misma eficacia jurídica, por cuanto el mensaje de datos comporta los mismos criterios de un documento.
Dentro de las características esenciales del mensaje de datos encontramos que es una prueba de la existencia y naturaleza de la voluntad de las partes de comprometerse; es un documento legible que puede ser presentado ante las Entidades Públicas y los Tribunales.
Equivalentes Funcionales
El Proyecto de Ley, sigue el criterio de los "equivalentes funcionales" que se fundamenta en un análisis de los propósitos y funciones de la exigencia tradicional del documento sobre papel, para determinar como podrían cumplirse esos propósitos y funciones con técnicas electrónicas.
En conclusión, los documentos electrónicos están en capacidad de brindar similares niveles de seguridad que el papel y, en la mayoría de los casos, un mayor grado de confiabilidad y rapidez, especialmente con respecto a la identificación del origen y el contenido de los datos, siempre que se cumplan los requisitos técnicos y jurídicos plasmados en la ley.
Firmas Digitales
A través de la firma digital se pretende garantizar que un mensaje de datos determinado proceda de una persona determinada; que ese mensaje no hubiera sido modificado desde su creación y transmisión y que el receptor no pudiera modificar el mensaje recibido.
La firma digital es el resultado de la combinación de un código matemático creado por el iniciador para garantizar la singularidad de un mensaje en particular, que separa el mensaje de la firma digital y la integridad del mismo con la identidad de su autor.
La firma digital debe cumplir ciertas funciones: Identificar a una persona como el autor (i); dar certeza de la participación exclusiva de esta persona en el acto de firmar (ii); asociar a esa persona con el contenido del documento (iii).
Es evidente que la transposición mecánica de una firma autógrafa realizada sobre papel y replicada por el ordenador a un documento informático no es suficiente para garantizar los resultados tradicionalmente asegurados por la firma autógrafa, por lo que se crea la necesidad de que existan establecimientos que certifiquen la validez de esas firmas.
Entidades de Certificación
La entidad de certificación, expide actos denominados certificados, los cuales son manifestaciones hechas como resultado de la verificación que efectúa sobre la autenticidad, veracidad y legitimidad de las claves criptográficas y la integridad de un mensaje de datos.
La naturaleza de la función de la entidades de certificación se considera como la prestación de un servicio público. El proyecto de ley señala que podrán ser entidades de certificación, las Cámaras de Comercio y en general las personas jurídicas, tanto públicas como privadas, autorizadas por la Superintendencia respectiva, que cumplan con los requerimientos y condiciones establecidos por el Gobierno Nacional.
En consecuencia, las entidades de certificación, son las encargadas entre otras cosas, de facilitar y garantizar las transacciones comerciales por medios electrónicos o medios diferentes a los estipulados en papel e implican un alto grado de confiabilidad, lo que las hace importantes y merecedoras de un control ejercido por un ente público. Control que redunda en beneficio de la seguridad jurídica del comercio electrónico.
Alcance Probatorio de los Mensajes de Datos
El proyecto de ley establece que los mensajes de datos se deben considerar como medios de prueba, equiparando los mensajes de datos a los otros medios de prueba originalmente escritos en papel.
Criterio para valorar probatoriamente un mensaje de datos. Al valorar la fuerza probatoria de un mensaje de datos se habrá de tener presente la confiabilidad de la forma en que se haya conservado la integridad de la información, la forma en la que se identifique a su iniciador y cualquier otro factor pertinente.
La supuesta invasión de la función notarial y la libertad del Legislador para regular el servicio notarial
El servicio de certificación a cargo de las entidades certificadoras propende por proporcionar seguridad jurídica a las transacciones comerciales por vía informática, actuando la entidad de certificación como tercero de absoluta confianza.
Es, pues claro que la certificación técnica busca dar certeza a las partes que utilizan medios tecnológicos para el intercambio de información, en cuanto a la identidad y origen de los mensajes intercambiados. No busca dar mayor jerarquía ni validez a los mensajes de datos de los que pretende un documento tradicional.
Las entidades de certificación certifican técnicamente que un mensaje de datos cumple con los elementos esenciales para considerarlo como tal, a saber :
La confidencialidad connota aquellos requisitos técnicos mínimos necesarios para garantizar la privacidad de la información.
La autenticidad es la certificación técnica que identifica a la persona iniciadora o receptora de un mensaje de datos.
La integridad es el cumplimiento de los procedimientos técnicos necesarios que garanticen que la información enviada por el iniciador de un mensaje es la misma del que lo recibió
Y, la no repudiación es el procedimiento técnico que garantiza que el iniciador de un mensaje no puede desconocer el envío de determinada información.
Así las cosas, aun cuando las funciones de la entidades certificadoras de que trata la Ley 527 de 1999 se asociaran con la fe pública, no por ello serían inconstitucionales.
El legislador goza de una amplia libertad para regular el servicio notarial, lo cual es un argumento suficiente para desechar los cargos de la demandante, quien, ciertamente confunde la competencia que el legislador tiene para reglamentar el servicio público que prestan los notarios y registradores, al tenor del artículo 131 constitucional, con la asignación a estos de la función fedante como una atribución constitucional privativa y excluyente, por lo cual este cargo parte de un supuesto equivocado.
Así mismo, en el entendimiento de la demandante, todo aspecto sustantivo o procesal relacionado con la Administración de Justicia estaría reservado al ámbito de la Ley estatutaria, según su lectura del artículo 152 de la Carta Política. A juicio de la Corte este cargo también se basa en una premisa equivocada.
3. La Unidad Normativa
La Corte encuentra que el artículo 4º del Decreto 255 del 2000 conforma unidad normativa con el artículo 10 de la acusada Ley 527 de 1999, dada su identidad de contenido.
4. Fallo
Primero.- En cuanto a los argos examinados, DECLÁRANSE EXEQUIBLES los artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 45 de la ley 527 de 1999.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º del Decreto 266 del 2000 dictado en ejercicio de la facultades extraordinarias establecidas en la ley 573 del 2000.
6.3. ALCANCE DEL ARTÍCULO 48 DE LA LEY 270. La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral mediante fallo del 11 de mayo de 2000 manifestó que de acuerdo con el artículo 48 de la ley 270 de 1995 las sentencias de la Corte Constitucional en materia de juzgamiento sobre exequibilidad de las leyes “solo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva “ y la parte motiva constituye criterio auxiliar para la actividad judicial.
Análisis del pronunciamiento con número de radicación 13551 de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, del 11 de mayo de 2000, Magistrado Ponente Germán G. Valdez Sanchez, mediante el cual se resuelve un recurso de casación contra sentencia proferida por el Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá el 21 de abril de 1999, el cual negó la declaratoria de nulidad del despido de la señora xx.
1. ANTECEDENTES
1.1.La demandante solicita su reintegro como secretaria del Banco XX, toda vez que fue despedida en estado de gravidez. La Corte Suprema de Justicia, interpreta el artículo 239 del CST desestimando las pretensiones de la accionante. Rafael Méndez Arango aclara su voto, aduciendo que el artículo 239 y el 241 del Código Sustantivo del Trabajo debían ser interpretados como supuestos complementarios y no excluyentes.
El artículo 239 Subrogado por la ley 50 de 1990, art. 35 establece:
“Prohibición de despedir.
1. Ninguna trabajadora puede ser despedida por motivo de embarazo o lactancia.
2. Se presume que el despido se ha efectuado por motivo de embarazo o lactancia, cuando ha tenido lugar dentro del período de embarazo o dentro de los 3 meses posteriores al parto y sin autorización de las autoridades de que trata el artículo siguiente.
3. La trabajadora despedida sin autorización de la autoridad tiene derecho al pago de una indemnización equivalente a los salarios de sesenta (50) días fuera de las indemnizaciones y prestaciones a que hubiera lugar de acuerdo con el contrato de trabajo y además al pago de las doce (12) semanas de descanso remunerado de que trata este capítulo, si no lo ha tomado”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE EN PUNTO A LA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 239 DEL CST.
En sentir de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal acogió lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C-470/97 cuando declaró exequible el artículo 239 del Código Sustantivo del Trabajo modificado por el artículo 35 de la ley 50 de 1990.
La Corte Suprema de Justicia, realiza las siguientes precisiones:
1. De acuerdo con el artículo 48 de la ley 270 de 1995 las sentencias de la corte constitucional en materia de juzgamiento sobre exequibilidad de las leyes “solo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva “ y la parte motiva constituye criterio auxiliar para la actividad judicial.
Así mismo, consideró la Corte que debe entenderse como integrante de la parte resolutiva lo que es inherente a ella, o sea, la decisión misma sobre la constitucionalidad o no del precepto juzgado, pues lo contrario puede llevar a que al incluir formalmente en la parte resolutiva una simple consideración o justificación de la decisión correspondiente, se le pretenda revestir de un carácter obligatorio que en esencia no tiene. Lo obligatorio, entonces, corresponde a la declaratoria de constitucionalidad o no de la disposición juzgada. Lo demás constituye doctrina pero no ley.
Continúa la Corte señalando que la única interpretación con carácter obligatorio respecto de una ley, es la que hace el propio legislador por vía de autoridad, dado que es él quien la produce, por lo que corresponde a esa facultad que le es propia particularmente cuando se trata del Congreso dado que su función esencial es la de redactar las leyes. Así fue diseñada la ley 270 de 1995 en la expresión final del aparte 1 del artículo 48, que resultó modificada por la decisión de exequibilidad de la Corte Constitucional. El Código Civil en su artículo 25 así lo preceptúa cuando señala que “La interpretación que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de manera general, solo corresponde al legislador”, texto que resulta de gran utilidad para establecer que esa facultad del legislador se encuentra prevista desde antes de la expedición de la ley 270 de 1995.
Ahora bien, dice la Corte Suprema que si una norma acusada es contraria a la Constitución y se declara exequible se esta descartando la acusación que se le formula y se está ratificando su contenido y su expresión, tal como fue expedida. Es decir, no sufre cambio alguno y por tanto continúa idéntica dentro del ordenamiento jurídico pertinente. Si ella no corresponde en rigor al orden constitucional, en su lugar lo que procede es declararla inexequible, total o parcialmente.
Analizando el caso concreto, la Corte Suprema se refiere a la sentencia C-470 de 1997 la cual declaró exequible el artículo 239 del Código Sustantivo del Trabajo, tal y como fue modificado por el artículo 35 de la Ley 50 de 1990 y aun cuando en la misma parte resolutiva de su decisión incluyó unos condicionamientos, ellos no pueden tener el efecto de desfigurar su propia decisión de declarar como ajustada a la Carta Política, como tampoco modificar el tenor de la norma pertinente, que con tales orientaciones interpretativas termina diciendo una cosa totalmente diferente a lo que señala su tenor original. Mal puede colegirse que una decisión de constitucionalidad pueda entrañar tales contradicciones, como la que supone decir que la norma se aviene a la Constitución pero dentro de un entendimiento diferente al propio derivado de su expresión literal.
Continúa la Sala aduciendo que sin desconocer que en la sentencia de constitucionalidad aludida se dan razones para igualar las dos disposiciones en cuanto a señalarles a ambas la ineficacia del despido como consecuencia de incurrir el empleador en cualquiera de las hipótesis allí previstas, hay que decir claramente que las dos disposiciones son distintas y no se les puede poner a decir lo mismo, sin desfigurar su texto. La realidad es, según palabras de la Corte, que si una norma se declara exequible, ella continúa intacta y con su texto original, el cual podrá ser aplicado o interpretado según el criterio del juez quien solo está sometido al imperio de la Ley, como claramente lo determina el artículo 230 de la Carta Política. La jurisprudencia y la doctrina, según esa misma norma solo “son criterios auxiliares de la actividad judicial”, por lo que no se le pueden imponer como obligatorios al fallador. En forma estricta, el entendimiento o la identificación del sentido de una determina disposición corresponde precisamente a la actividad judicial y el señalamiento de la orientación jurisprudencial para el efecto es la función de la Corte Suprema en la jurisdicción ordinaria, por la vía del recurso de casación, cuya finalidad es precisamente la unificación de la jurisprudencia nacional como medio, a su vez, de procurar la seguridad jurídica. Por vía general el intérprete de la ley es el Congreso de la República y por vía particular, el intérprete de la misma es el juez.
III. FALLO:
La Corte suprema de Justicia, Sala de Casación laboral no casa la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá una vez rechazados todos los cargos aducidos por la parte actora.
IV. ACLARACIÓN DEL VOTO:
Rafael Méndez Arango, aclara su voto manifestado su acuerdo con las explicaciones que en la sentencia que resolvió el recurso se dan sobre el carácter puramente doctrinario que tienen las explicaciones que pueda dar la Corte Constitucional para justificar un fallo que declara exequible una norma. Continúa diciendo que solo el legislador puede interpretar con autoridad una ley. Y ello es así por la potísima razón de que dicha interpretación la realiza mediante otra ley. La maniobra de la Corte Constitucional al haber declarado inexequible del artículo 48 de la ley 270 de 1995 las expresiones “solo” y “el Congreso de la República” por contradecir el artículo 158 de la Constitución Política, únicamente es demostrativa del inocultable y desaforado propósito de los magistrados que la integran de asumir competencias diferente a las atribuciones que legítimamente les corresponde, pero no puede este censurable proceder tener la virtualidad de darle efectos de cosa juzgada constitucional a las consideraciones de un fallo, pues, en los explícitos términos del artículo 243 de la Constitución Política, sólo hace tránsito a cosa juzgada constitucional la parte resolutiva de la sentencia en cuanto declara inexequible por razones de fondo un acto jurídico. Una cosa es interpretar la Constitución Política y otra totalmente diferente, pretender vanamente fijarle un sentido único a las normas legales. Esto es así por ser consustancial a la actividad de aplicar las normas e interpretarlas para desentrañar su sentido, e igualmente ser labor que corresponde exclusivamente a los jueces y funcionarios que tienen la atribución de resolver conflictos particulares, interpretar la ley para que ella no se convierta en letra muerta con el transcurso del tiempo, vivificando los textos legales a fin de que no sean un obstáculo para el cambio social que tenga como efecto anquilosar las reglas de conducta que imperativamente establece el legislador. Lo que puede entenderse del artículo 48 de la ley 270 no es que la Corte Constitucional tenga atribuciones para interpretar por vía de autoridad de ley, sino que tiene la facultad de interpretar con autoridad la Constitución Política. Esto es lo que se explica en la parte motiva de la sentencia de 5 de febrero de 1995.
Finalmente, manifiesta que los artículos 239 y 241 del Código Sustantivo del Trabajo no deben ser vistos como normas diferentes y que contemplan supuestos de hecho excluyentes, sino como dos disposiciones que se complementan con entera armonía, y es por ello que, como consecuencia de la prohibición de despedir por motivo de embarazo o lactancia, resulta nulo el despido que se haga de la trabajadora por esta razón, independientemente de que al momento de terminarse el contrato esté o no disfrutando de los descansos remunerados o de la licencia por enfermedad motivada por el embarazo o parto.
Última modificación 22/03/2013