Análisis de jurisprudencia - Boletín Febrero de 2000
Análisis del pronunciamiento de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del día 10 de Febrero del año 2000, Magistrada Ponente Dra. Ligia Olaya de Díaz, mediante el cual se decidió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Superintendencia de Valores instaurada por la Bolsa de Bogotá S.A.
REGLAMENTOS EXPEDIDOS POR LAS BOLSAS DE VALORES. Sanciones por su incumplimiento. La Superintendencia de Valores tiene competencia para sancionar el incumplimiento de los reglamentos expedidos por las Bolsas de Valores en ejercicio de la facultad de autorregulación concedida por el legislador, por ser éstos normas de obligatorio cumplimiento y con poder coercitivo de carácter general, dirigidas a regular el mercado público de valores y a garantizar las condiciones de transparencia, competitividad y seguridad, entre otras, de la actividad bursátil, considerada una actividad de interés público.
1. ANTECEDENTES
1.1. La sociedad Géminis Ltda. y otros instauraron demanda ante el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Bogotá contra Seguros Universal S.A. en liquidación, para que se le reconociera la propiedad de 8.845.890 acciones de Granahorrar más los dividendos y utilidades correspondientes a ese número de acciones desde el 21 de noviembre de 1991.
1.2. La compañía de Seguros Universal S.A. realizó un encargo a la Bolsa de Valores de Bogotá para realizar la venta en mercado secundario al mejor postor de 456.594.571 acciones ordinarias que dicha empresa posee en Granahorrar, subasta que se llevó a cabo en forma simultánea a través del martillo de las Bolsas de Bogotá, Medellín y Occidente.
1.3. A raíz de una queja formulada por uno de los postores, después de agotar una investigación administrativa, la Superintendencia de Valores, mediante Resolución No. 0480 del 3 de junio de 1997, impuso a la bolsa de Bogotá una sanción económica por valor de ONCE MILLONES DE PESOS ($11.000.000), en ejercicio de sus funciones, fundamentándose en el artículo 6 de la ley 27 de 1990.
1.4. La Bolsa de Bogotá S.A. formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Superintendencia de Valores, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 0480 del 3 de junio de 1997 expedida por el Superintendente de Valores, mediante la cual se impuso una sanción pecuniaria a favor del Tesoro Nacional y en contra de la demandante por violaciones en el procedimiento del martillo en la subasta de las acciones emitidas por la Corporación Grancolombiana de Ahorro y Vivienda Granahorrar, celebrado en forma simultánea a través del martillo de las Bolsas de Bogotá Medellín y Occidente.
2. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
El actor cuestiona la competencia de la Superintendencia de Valores para emitir la resolución mediante la cual le impuso la sanción pecuniaria, argumentando que la normatividad legal en la cual se fundamentó dicha competencia (artículo 7 de la ley 27 de 1990) no es aplicable a un reglamento de carácter contractual como el que regula las relaciones entre la Bolsa de Bogotá y Seguros Universal S.A., en virtud del cual la Bolsa se obliga a vender al mejor postor mediante procedimiento de martillo simultáneo acciones emitidas por Granahorrar, y cuyo incumplimiento puede ser demandado ante la justicia ordinaria. Se apoya en una jurisprudencia del Consejo de Estado de la Sección Cuarta de lo contencioso administrativo en el expediente 2.5495 de 1974 y del Tribunal Administrativo sección Primera Subsección A, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de Central de Seguros contra la Nación – Superintendencia Bancaria.
Así mismo, alega que cumplió a cabalidad el Reglamento Operativo de Martillo simultáneo, ajustándose a éste la actuación del pregonero, la doble vuelta, la suspensión del remate y la información sobre los valores objeto del remate, por lo que no habría lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el artículo 6 de ley 27 de 1990, incorporado en la época de los hechos en el artículo 1.2.2.1 del Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores.
3. ARGUMENTOS DE LA DEFENSA
El ordenamiento jurídico ha otorgado a las bolsas de valores funciones de autorregulación – reglamentarias y sancionadoras -, con el objeto de mantener un mercado organizado. Las normas expedidas en reglamentos por las bolsas de valores, constituyen una manifestación expresa y directa de normas jurídicas de carácter general, impersonal y abstracto, de obligatorio cumplimiento para todo aquel que intervenga en el mercado público de valores, y son respaldadas por un poder coercitivo. Estas características se predican de las normas contenidas en reglamentos de bolsas de valores, pues si bien no son expedidas por el órgano legislativo o ejecutivo, son una manifestación de la actividad de autorregulación conferida por el legislador a tales bolsas.
La facultad de autorregulación de las bolsas de valores para emitir reglamentos constituye una actividad administrativa orientada a que el mercado se desarrolle en las más amplias condiciones de transparencia, competitividad y seguridad como lo dispone el literal g) del artículo 1º de la ley 35 de 1993 y el artículo 3º del Decreto Ley 2969 de 1960, para lo cual deberá reglamentar las actuaciones de sus miembros, así como velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias por parte de los mismos.
Acorde con lo previsto en el artículo 335 de la Carta Política, la función bursátil relacionada con la compraventa de valores es una actividad de interés público, sobre la cual la Superintendencia de Valores ejerce una potestad administrativa sancionadora con la finalidad de cumplir los objetivos de la intervención del Estado en dicha actividad. En consecuencia, corresponde a la Superintendencia de Valores imponer sanciones a quienes desobedezcan sus decisiones o violen normas que regulen el mercado de valores, incluidas aquellas expedidas por las bolsas de valores en sus reglamentos.
Respecto de las violaciones al reglamento, la defensa precisa que la bolsa de valores no se ajustó a lo previsto en la letra d) del artículo 6 del reglamento, por cuanto durante el desarrollo del martillo simultáneo, el pregonero con la aquiescencia del presidente del martillo fusionó indebidamente los ritos que debieron formularse separadamente. Igualmente, las actas de martillos celebradas en la bolsa de Bogotá, debieron asentarse entre el 16 de septiembre de 1993 y el 14 de julio de 1994, pero éstas no fueron asentadas sino hasta el 19 de julio de 1994, en violación del imperativo legal contenido en los artículos 3 de la resolución No. 924 de 1993 y 56 inciso 3 del decreto 2649.
4. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
4.1. La Constitución Nacional califica como actividades de interés público las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Estas actividades sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado otorgada conforme a ley.
En virtud de lo anterior, corresponde al Gobierno Nacional, la regulación, inspección, vigilancia y control de las actividades descritas en el literal d numeral 9 del artículo 150, y numeral 24 del artículo 189 de la Carta. Esta competencia, a diferencia de la anterior Constitución, debe llevarse a cabo conforme a la ley, lo que significa que para el cumplimiento de las funciones del artículo 189 numeral 24 debe existir una “interpositio legislatoris”, es decir, una ley que señale la forma en que el Presidente debe realizarlas.
Lo anterior conduce a la conclusión de que en relación con estas funciones opera la figura de la desconcentración, o sea la “distribución legal de competencias administrativas”, lo que ocurre con las Superintendencias. Específicamente, la inspección, vigilancia y control de las actividades financiera, aseguradora y bursátil, corresponde al Presidente de la República, a través de las Superintendencias Bancaria y de Valores.
A través de las bolsas de valores se canaliza la ejecución de la actividad bursátil, y su actividad es inspeccionada y vigilada por la Superintendencia de Valores de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2115 de 1992. Así mismo, tiene una facultad sancionadora conferida por el artículo 6 de la ley 27 de 1990 en concordancia con lo dispuesto en los artículos 6 y 7 del Decreto 1169 de 1980 y 4º del Decreto 193 de 1994.
El Reglamento Operativo del Martillo Simultáneo es una expresión directa del principio de autorregulación de las bolsas de valores, derecho-deber concedido por el legislador, constituyendo una norma del mercado público de valores a través de la cual el Estado ejerce la regulación en el mercado bursátil, razón por la cual son de obligatorio cumplimiento, con poder coercitivo de carácter general, y por lo que su inobservancia da lugar a las sanciones previstas en la ley.
4.2. No es viable argumentar que la facultad sancionadora de la Superintendencia no puede aplicarse al caso en examen, por versar este sobre un reglamento que tiene el carácter de contrato privado.
En efecto, es necesario diferenciar entre el encargo de venta y el reglamento operativo del martillo. El primero consiste en el contrato celebrado entre la bolsa de valores y, en este caso, Seguros Universal, para la subasta de las mencionadas acciones; el segundo es el reglamento que rige las reglas de la operación de martillo y que es expresión de la facultad de autorregulación concedida a las bolsas de valores por el legislador.
Los conflictos que surgen de las relaciones contractuales entre la bolsa y la propietaria de las acciones, derivados del encargo, relativos al precio base por unidad, los plazos de la venta y demás condiciones del negocio, así como la indemnización de perjuicios por el no cumplimiento por parte de la bolsa del encargo de venta, deberán ser dirimidos ante la jurisdicción ordinaria.
La sanción administrativa impuesta por parte de la Superintendencia de Valores, no tuvo como objeto las relaciones contractuales entre la Bolsa y Seguros Universal en liquidación, sino el de sancionar la inobservancia de las disposiciones normativas propias de la actividad bursátil, a las cuales deben sujetarse las entidades vigiladas (ver caso similar, Compañía Central de Seguros contra la Nación – Superintendencia Bancaria, Sección Primera Subsección B, M.P. Martha Alvarez de Castillo).
4. 3. La Superintendencia sostiene que de acuerdo con el literal d) del numeral 6 del Reglamento Operativo del Martillo, el pregonero debía haber recogido los cantos de los comisionistas uno por uno, y correr traslado de ellos por tres veces a los concurrentes, con unos intervalos más largos que los utilizados en la sesión. El demandante considera que el objetivo perseguido fue cumplido, al obtenerse la oferta más conveniente, y que los términos previstos en el reglamento no fueron violados.
La Sala considera que al escuchar la cinta magnetofónica se puede establecer que el pregonero formuló las preguntas de manera ininterrumpida, haciendo caso omiso de las diferentes posturas que los comisionistas intentaron hacer durante el lapso transcurrido de la primera y tercera pregunta, lo que no permitió que en una misma ronda los postores pudieran pujar y repujar y por ende obtener un mejor precio entre los comisionistas de una misma bolsa, antes de darle la oportunidad a las firmas de las otras bolsas de mejorar la última postura, hasta no tener respuesta alguna en ninguna de las tres bolsas participantes. El argumento de la bolsa sobre la aplicabilidad de la costumbre no es de recibo, toda vez que ésta solamente se aplica para llenar lagunas a falta de normatividad.
4.4. Al no dar la oportunidad de pujar y repujar en una misma vuelta, los comisionistas de la Bolsa de Bogotá no contaron con el mismo número de oportunidades frente a los comisionistas de las otras dos bolsas, de suerte que no se agotaron las dos vueltas obligatorias en violación del literal p) del numeral 6 del reglamento.
4.5. Como consecuencia de las violaciones anteriores, la Bolsa de Bogotá no adjudicó al mejor postor las acciones de Granahorrar ofrecidas en subasta, pues fue adjudicada a una oferta inferior a pesar de haber sido cantada en tiempo una oferta superior, en violación de la letra d) del artículo 2 de la resolución 1393 de 1993 de la Superintendencia de Valores, que modificó el artículo 11 de la resolución 924 de 1993 (vigente para la época de los hechos), en concordancia con el artículo 11 del reglamento del martillo de la Bolsa de Bogotá.
4.6. La información contenida en los avisos publicados en el diario El Espectador y en los boletines diarios emitidos por la bolsa fue incompleta e inexacta , por lo que se violaron los artículos 12 inciso 2 de la resolución número 924 de 1993 y 6 del Reglamento General del Martillo de la Bolsa de Bogotá
4.7. Las actas debieron haberse asentado entre el 16 de septiembre de 1993 y el 14 de julio de 1994, pero sólo se asentaron el 19 de julio de 1994, violando los artículos 3 de la resolución 924 de 1993, y 56 inciso 3 del decreto 2649 de 1993. Este cargo es expresamente aceptado por la Bolsa de Bogotá
5. DECISIÓN
No se accede a las súplicas de la demanda, decisión acorde con el concepto del Ministerio Público.
Última modificación 22/03/2013