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95 años de Supervisión del Sistema Financiero: una misión en constante evolución95 años de Supervisión del Sistema Financiero: una misión en constante evolución

95 años de Supervisión del Sistema Financiero: una misión en constante evolución


PALABRAS DEL SUPERINTENDENTE FINANCIERO DE COLOMBIA, DOCTOR JORGE CASTAÑO GUTIÉRREZ, EN EL SEMINARIO 95 AÑOS DE LA MISIÓN KEMMERER EN COLOMBIA

Bogotá, junio 12 de 2018

“95 años de Supervisión del Sistema Financiero: una misión en constante evolución”


En nombre de la Superintendencia Financiera quiero agradecer al Banco de la República por hacer posible este espacio de reflexión sobre nuestra trayectoria como autoridades, y en especial nuestra labor de supervisión, mediante la organización del evento que hoy nos convoca para conmemorar el legado de la Misión Kemmerer.

Como se ha mencionado, la Misión recomendó la creación del Banco de la República, de la Contraloría General de la República y de la Superintendencia Bancaria; instituciones determinantes para la estabilidad de precios, del sistema financiero, el ordenamiento de las finanzas del Gobierno y la fiscalización del gasto público. Aunque cada una de estas instituciones ha recorrido su propio camino desde cuando fueron creadas hace 95 años, nuestro origen se remonta a un momento histórico común y a la idea que tenía Kemmerer sobre la necesidad de crear instituciones fuertes que permitieran el desarrollo económico de la Nación.

Las recomendaciones de la Misión de Expertos de 1923, que se convirtieron en su gran mayoría en leyes de la República, fueron decisivas en la historia económica del país. En lo que hace referencia a la regulación financiera y a la creación del supervisor financiero, muchas de las recomendaciones acogidas moldearon el desarrollo del sistema y sus principios han logrado superar el paso del tiempo, conservando su validez y vigencia hasta nuestros días.

Creación de la Superintendencia Bancaria

Ocho de los diez proyectos que presentó la Misión liderada por Edwin Kemmerer recibieron la aprobación del Congreso, entre ellos la Ley 45 de 1923 “sobre establecimientos bancarios” que reglamentó los bancos privados y estableció la Superintendencia Bancaria.

Esta ley no sólo se propuso organizar el sistema financiero, caracterizado en ese momento por la existencia de bancos regionales, sino que estableció por primera vez en el país un verdadero supervisor bancario con funciones e instrumentos similares a los que aplicaba el estado de Nueva York en el año 23. La Ley 45 partía de la premisa que la organización y solidez del sistema bancario constituían un prerrequisito del progreso económico y de la estabilidad financiera local.
En la exposición de motivos, se explicaba cómo el éxito o fracaso del programa financiero del Gobierno, se hallaba íntimamente ligado con el desarrollo del sistema bancario.

Para Kemmerer, la regulación financiera contenida en la Ley 51 de 1918 era laxa. En su diagnóstico, la arquitectura regulatoria era insuficiente en la medida en que no imponía restricciones legales a los bancos respecto de las inversiones autorizadas, ni hacía referencia a la naturaleza y al monto de los préstamos que podían otorgar y, mucho menos, a los niveles de solvencia adecuados para responder por sus obligaciones. En cuanto a la labor del supervisor bancario, el diagnóstico de Kemmerer era dramático, ya que la organización del supervisor era débil y no tenía competencias suficientes para hacer coercitivas las normas existentes.

Para aquel entonces la supervisión se limitaba a comprobar el cumplimiento de las leyes fiscales, sin indagar sobre la forma como se originaban los créditos y la situación integral de los establecimientos bancarios. El espectro de actividades que los bancos podían realizar era tan amplio, que incluía aquellas que hoy en día efectúan los establecimientos de crédito, la banca de inversión y las corporaciones financieras, entre las que sobresalían: las operaciones de fomento, de reorganización empresarial y la adquisición de acciones.

Para Kemmerer era fundamental zanjar la línea divisoria entre estas actividades y la intermediación, tema que continúa siendo hoy objeto de debate luego de la quiebra de Lehman Brothers. Además de trazar este límite, la nueva regulación estimuló la creación de un modelo multifunciones subdividido en secciones comercial, de ahorro y fiducia y delimitó los requisitos para la creación y funcionamiento de los bancos, incluyendo disposiciones sobre los niveles de encaje y de capital.

Es así como la Ley 45 marcó el primer antecedente del requisito de solvencia y sus disposiciones buscaron garantizar que los bancos mantuvieran una relación sólida entre las exigibilidades inmediatas y las disponibilidades de pronta realización, por lo que se combatió la práctica de las renovaciones indefinidas, bajo la consideración que limitaban el acceso al crédito.

Pareciese que en la mente de Kemmerer rondaban los mismos conceptos de Keynes cuando manifestaba que “el mercado puede permanecer irracional más tiempo del que usted puede permanecer solvente”.


El ordenamiento institucional dictaminado por Kemmerer partía de la creación de la Superintendencia Bancaria como una sección bancaria dependiente del Gobierno, encargada de la ejecución de las leyes relacionadas con los establecimientos bancarios. Del texto se desprende que se confirió a su máxima autoridad, el Superintendente, en su condición de representante de todos los colombianos, la obligación de vigilar los establecimientos bancarios y rendir un informe anual al Ministro del Tesoro sobre el estado de estas entidades, así como recibir y aprobar solicitudes de operación de bancos nacionales y extranjeros.

Las facultades conferidas al Superintendente eran una novedad y para quien las llegara a ejercer se exigió el siguiente perfil “El Superintendente Bancario debe ser hombre de incontestable habilidad e integridad. Tendrá que reunir la energía y el tacto; pero se requiere también indispensablemente que posea una gran experiencia en lo relativo a la supervigilancia e inspección bancarias”, a tal punto que la Misión concluyó que dadas las atribuciones demandadas al funcionario difícilmente se encontraría en Colombia un perfil con la experiencia y competencia necesarias para llevar las riendas de la institución, por lo que planteó la posibilidad de contratar a un extranjero por un término de tres años, con el fin de entrenar a varios colombianos para asumir la dirección en forma permanente. Sin embargo, contrario a esta recomendación, los 41 Superintendentes que han llegado a ocupar esta posición en la entidad durante estos 95 años no sólo han sido colombianos, sino que además satisfacen plenamente tales características.

Gracias a ellos por sus importantes aportes en la construcción permanente de institucionalidad, y por su muestra de capacidad para generar cambios y adaptarse exitosamente al entorno.

Aunque Kemmerer estaba lejos de anticipar la creciente interconexión del sistema financiero global, el surgimiento de los conglomerados financieros, la expansión del sistema financiero colombiano en la región y la existencia de entidades sistémicamente importantes, sus recomendaciones fueron visionarias, a tal punto que buena parte de ellas permanecen intactas en nuestro marco institucional y siguen cobrando vigencia dentro de lo que hoy en día es ampliamente reconocido como buenas prácticas de supervisión a nivel global.

La atemporalidad del legado de Kemmerer es indiscutible

La labor de supervisión del sistema financiero en nuestro país se ha destacado por ser reconocida como técnica, de altos estándares, exigente y, en algunas ocasiones, no libre de críticas o de injustas comparaciones. Sin embargo, la Superintendencia desde sus inicios ha construido con voz propia un carácter y un talante, que le han permitido avanzar en la consolidación de una entidad de gran trayectoria, fundamentada en sólidos principios y recomendaciones heredados de la Misión Kemmerer.

La independencia del supervisor financiero es uno de esos principios fundamentales para el buen funcionamiento institucional y de su misión de velar por la estabilidad del sistema financiero. Por ello, dentro de las mejores prácticas recomendadas a nivel internacional se encuentran la autonomía institucional, administrativa y presupuestal del supervisor. Al leer las recomendaciones de la Misión de Expertos del año 23 puede apreciarse que estas características estuvieron presentes desde la concepción de la Superintendencia Bancaria.

En efecto, dentro de la exposición de motivos de la Ley 45 era claro que, si bien el Superintendente dependería del Ministro del Tesoro, sería un grave error que este último le impusiera restricciones para el ejercicio de las facultades conferidas por la Ley. Esta independencia institucional se ha consolidado cada vez más, de forma tal que la Superintendencia cuenta con la autonomía y respeto necesarios para el desarrollo de sus funciones, basándose exclusivamente en criterios técnicos y buscando preservar el bien común. Por supuesto, esta tarea no se puede adelantar sin el respaldo del Ministerio de Hacienda y una efectiva coordinación con las demás autoridades económicas, como el Banco Central y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras – Fogafin, entre otros.

En cuanto a la independencia administrativa, el régimen de inhabilidades previsto por Kemmerer para la designación del Superintendente es considerado hoy dentro del listado de recomendaciones de la OECD y el FMI - FSAP (Financial System Assessment Program) para garantizar el aislamiento del supervisor del ciclo político. Para Kemmerer, el Superintendente debía ser un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, por un periodo de seis años y no podía ser empleado, director o accionista de ningún establecimiento al que le aplicara la ley bancaria.

Debe destacarse que siguiendo la idea de Kemmerer, el Decreto 1817 de 2015 estableció un período fijo para el Superintendente Financiero al tiempo que definió un proceso de convocatoria abierto para que las mejores currículos pudiesen ser considerados para desarrollar dicha labor. Adicionalmente, el decreto en mención estableció que de presentarse el retiro del Superintendente antes del respectivo período, el acto de insubsistencia debe ser motivado. Todo esto ha contribuido a reforzar las calidades y meritocracia exigidas para ser nombrado como Superintendente.

La idoneidad, capacidad técnica y moral como prerrequisito del ejercicio de las facultades de supervisión prevalece en el tiempo. Al momento de su creación nuestra entidad sólo contaba con el Superintendente y un pequeño equipo de dos comisiones presididas por dos delegados, con sus inspectores, dos ayudantes y dos estenógrafos. En la actualidad, la supervisión global y comprensiva del sistema financiero que se extiende a más de 1.500 billones de pesos de activos bajo administración, cerca de 415 entidades pertenecientes a las industrias bancarias, de seguros, valores, pensiones e infraestructuras de negociación, ha venido acompañada de no sólo de un incremento del recurso humano sino además de su mayor profesionalización.

Para Kemmerer, el talento humano competente siempre lo consideró relevante para el éxito de la labor. Su frase más reconocida así lo evidencia: “Excelente cosa es una buena ley, lo mismo que una buena máquina administrativa; pero ambas resultarán sin valor si no hay hombres de grandes capacidades encargadas de ejecutarlas.”

Así se ha mantenido en la organización hasta nuestros días, pues en efecto, el 95% de los funcionarios misionales de la Superintendencia cuenta con formación en diferentes niveles universitaria, especialización, maestría o doctorado, provenientes de profesiones tradicionales como el derecho, economía, administración, finanzas, contaduría e ingeniería, así como matemáticos, actuarios, estadísticos, entre otros, e incluso muchos de ellos han complementado su formación en instituciones educativas de enorme reconocimiento a nivel internacional.

Tal y como lo anticipó Kemmerer, la provisión de incentivos como mecanismo para promover la independencia e integridad del supervisor, continúa siendo una de nuestras principales características ya que, a la fecha, la Superintendencia es reconocida por su capacidad técnica, su estabilidad laboral y por ser una institución en donde es posible el desarrollo profesional.

Para Kemmerer la independencia presupuestal también era fundamental. El modelo de supervisión estableció que anualmente debían hacerse por lo menos dos visitas sin previo aviso a cada uno de los 35 bancos que funcionaban en ese entonces, inclusive al Banco de la República. Los gastos asociados al ejercicio de estas labores debían atenderse con las contribuciones realizadas por las entidades, bajo la premisa de que ellas se beneficiarían de esa actividad. Desde 1923 hasta la fecha, la actividad de la Superintendencia se ha financiado con contribuciones de las entidades vigiladas.

Otro de los legados de la Misión fue la institucionalización de un marco de referencia para que otras actividades que implicaban el manejo de recursos del público quedaran bajo la órbita de supervisión. La inclusión de nuevas entidades bajo la vigilancia de la SFC ha respondido no sólo a los desarrollos del mercado financiero, sino a decisiones dirigidas a garantizar una mayor eficiencia de la labor de supervisión. Este es el caso de la fusión de las Superintendencias de Valores y Bancaria en 2005 en la Superintendencia Financiera. La creación de esta nueva entidad permitió mitigar un problema clásico en la teoría de la administración pública, en el que la supervisión de una misma entidad es ejercida por dos instituciones distintas creando así lagunas que facilitan el arbitraje regulatorio y la duplicidad de funciones.

El desafío es seguir construyendo sobre los cimientos dejados por Kemmerer

Además de los aportes planteados anteriormente, debemos reconocer que el principal cimiento fundido en el ADN de la Superintendencia es el constante esfuerzo por converger a los mejores estándares y recomendaciones internacionales para el desarrollo de la supervisión financiera. Déjenme resaltar algunos aspectos que han permitido el fortalecimiento de la regulación y la supervisión financiera recientemente.

El modelo de supervisión ha evolucionado al pasar de la simple revisión retrospectiva de indicadores y de estados financieros de las entidades hacia un análisis prospectivo de los riesgos inherentes a la ejecución del plan de negocios de las entidades, en cada una de las actividades significativas y mercados en los que opera. En otras palabras, pasando de una supervisión de cumplimiento a una basada en riesgos. Para ello se promueve en las entidades una cultura de gestión prospectiva y proactiva de los riesgos y la utilización de simulación de ejercicios de estrés, que permiten evaluar la resiliencia de la entidad frente a condiciones macroeconómicas adversas hipotéticas y diseñar mecanismos de mitigación creíbles, con independencia del detonante del choque.

Por otra parte, la Superintendencia sigue avanzando en el fortalecimiento del sistema financiero. Por esta razón, venimos trabajando con las demás autoridades en una segunda ola de reformas en cuanto a la determinación de la relación de capital y en los indicadores de liquidez, tanto de corto plazo como de largo plazo, así como en la gestión de riesgos no financieros como el de ciberseguridad y el de prevención de lavado de activos, financiación del terrorismo y de armas de destrucción masiva.

En la misma dirección, con la expedición de la Ley de Conglomerados (Ley 1870 de 2017) se dio un paso crucial en la transparencia del sistema y en la convergencia de las reglas de juego para los distintos actores del mercado. De esta manera, la Superintendencia avanzó en la adhesión a estándares internacionales promulgados por la OECD y el FMI, bajo los cuales el supervisor tiene a su disposición facultades para realizar una supervisión comprensiva y consolidada de los conglomerados financieros y sus holdings. Las nuevas disposiciones suponen el fortalecimiento y la reorganización de los equipos supervisores para poder trascender desde la visión individual de los riesgos hacia una integral que involucre a la holding financiera.

La reforma es crucial ya que es una realidad que la industria financiera colombiana ha extendido sus brazos hacia países de Centro y Sudamérica. De forma paralela, nuestra experiencia de supervisión está siendo exportada a otras jurisdicciones, labor que nos ha posicionado como supervisores líderes y promotores de las mejores prácticas a nivel regional. La institucionalización de la cooperación transfronteriza a partir de los Colegios de Supervisores nos ha permitido, no sólo promover mecanismos efectivos de intercambio de información, sino contribuir a que los Supervisores de la región obtengan una visión comprensiva y global del perfil de riesgos asumido por los conglomerados financieros.

Finalmente, aunque la preservación de los intereses de los consumidores financieros estaba implícita en la estabilidad que pretendía salvaguardar la organización del sistema diseñada por Kemmerer, hoy en día este interés es explícito.

Es así como hoy contamos con un ámbito específico para la gestión de la protección al consumidor financiero como quiera que se fijaron principios orientadores de dicha protección como la debida diligencia, la educación financiera y la transparencia e información clara, suficiente y oportuna. Se determinó el deber de propiciar y contar con una cultura de servicio y respeto a los consumidores y se fortalecieron los lineamientos para el funcionamiento de las Defensorías del Consumidor Financiero.
Se estableció un marco que propende por un adecuado balance en las relaciones contractuales entre las entidades del sistema y los consumidores financieros, en especial sobre cláusulas y prácticas abusivas, manejo eficiente de quejas, información y debida atención. Este entorno de protección del consumidor financiero cuenta desde inicios del año pasado con una Delegatura cuya función principal consiste en articular todos sus esfuerzos en la adecuada defensa de los derechos del consumidor financiero y del público en general.

De forma complementaria, en el marco de la estrategia integral de protección al consumidor financiero, desde el 2012 contamos con la Delegatura para Funciones Jurisdiccionales, dependencia con autonomía institucional que funge como Juez de la República en el estudio y decisión de las demandas interpuestas por los particulares, cuando consideran que se presenta un incumplimiento en el marco contractual de los servicios y productos adquiridos con las entidades vigiladas por la Superintendencia, ampliando así la oferta de justicia para los consumidores, en especial en aquellos casos de pequeñas causas.

El futuro es retador, exigente y dinámico

Los cambios en la industria financiera son innegables, por eso, tal y como lo hizo el grupo de expertos hace 95 años, hoy debemos ser capaces de concebir un diseño institucional que favorezca la innovación sin poner en entredicho la estabilidad financiera. Queremos prevalecer en el tiempo y para ello hemos enfocado nuestros lineamientos estratégicos hacia cuatro ejes fundamentales: la competitividad, la sostenibilidad, la inclusión y la confiabilidad.


Posicionarnos como un supervisor competitivo a nivel regional y, por qué no, global, no es tarea fácil. Para tal fin hemos diseñado una estrategia de facilitadores de innovación que denominamos “innovasfc”, en la que apoyamos y asesoramos a entidades vigiladas y no vigiladas en temas de innovación financiera; facilitamos la puesta en marcha de nuevos productos, tecnologías o modelos de negocio y aprovechamos los desarrollos tecnológicos FinTech para apalancar la innovación, al tiempo que buscamos reducir las cargas operativas para el sector.

La sostenibilidad del sistema está permanentemente desafiada por la creciente interconexión de los mercados financieros globales. Por eso hemos insistido en la promoción de la gestión proactiva del riesgo a través de desarrollos normativos que fortalezcan los estándares prudenciales de capital y liquidez. De forma paralela, seguimos avanzando hacia la profesionalización de la labor de nuestros supervisores, para que conozcan a profundidad el modelo de negocios de las entidades a su cargo e identifiquen los riesgos a los que están expuestas tanto a nivel individual como consolidado.

La inclusión financiera es sin duda uno de los pilares de nuestra labor y de la política de desarrollo del gobierno. En la Superintendencia estamos convencidos que la promoción del acceso y uso de productos financieros a la medida de las necesidades de los consumidores es un prerrequisito para el desarrollo económico en Colombia. Estos esfuerzos deben venir acompañados de herramientas que promuevan la educación y protección del consumidor financiero. Cerrar la brecha de conocimiento sobre la forma como operan los productos que ofrece el sistema evita la aparición de conductas abusivas por parte de las entidades.

Finalmente, un sistema financiero estable debe ser confiable. Para ello nos hemos ocupado de incrementar la transparencia de la información, con el firme convencimiento de que la efectividad de la supervisión está estrechamente ligada a la divulgación de datos fidedignos que reflejen la verdadera situación financiera de las entidades. Hemos superado la era de los balances de papel, hoy todos los agentes del mercado pueden tener a su disposición la información relevante de manera oportuna, uniforme y veraz, dentro de un cronograma de publicación preestablecido. Adicionalmente, promovemos permanentemente mejores prácticas de seguridad de la información en las entidades que permitan su salvaguardia y custodia ante posibles eventos que amenacen con irrumpir la continuidad del negocio.

Para cerrar esta intervención, sólo me resta decir que todas y cada una de las expresiones, ideas y proyecciones acá expuestas corresponden a la convicción de todos los que hemos sido testigos y que con orgullo evaluamos como exitoso el cumplimiento de nuestra misión. La institucionalización de la supervisión bajo las recomendaciones de Kemmerer propició el desarrollo de un sistema que ha sabido sortear las inclemencias de las crisis financieras y adaptarse a los desafíos del entorno sin perder el norte de nuestra fundación: que no es más que el de promover el bienestar económico y social mediante la estabilidad del sistema financiero.

Muchas Gracias.

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    Última fecha de actualización : 13/06/2018
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