Inembagabilidad, embargo sistema general de participaciones
Temas de consulta Contraloría General de la República Concepto 54415 del 17 de octubre de 2006 Síntesis: La regla general es la inembargabilidad de las cuentas correspondientes a los dineros del Tesoro Público. Las normas de presupuesto que establecen tal previsión han sido demandadas en múltiples oportunidades, siendo la jurisprudencia la que ha marcado los límites a las mismas. Los jueces no efectúan la ordenación de los recursos públicos, ni sus actuaciones se enmarcan dentro de la gestión fiscal, pues sus providencias se producen atendiendo a los hechos y pruebas allegadas al proceso, pronunciándose sobre el petitum de la demanda. La Ley 270 de 1996 establece la responsabilidad del Estado y de sus empleados judiciales por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción u omisión de sus agentes. «(…) 1. ANTECEDENTE Esta Oficina conoce su oficio con el cual solicita nuestro pronunciamiento a fin de determinar las acciones a seguir contra los funcionarios de la Rama Judicial que ordenan embargos contra los recursos del Sistema General de Participaciones, sin que éstos cumplan con los requisitos exigidos en los ordenamientos legales. El juez, dentro de un proceso adelantado conforme los ordenamientos legales, determina la viabilidad de la embargabilidad de los recursos públicos. 2. CONSIDERACIONES JURÍDICAS 2.1 Inembargabilidad de los recursos públicos y sus excepciones En relación con la protección legal de los recursos públicos, la regla general es su inembargabilidad, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto en el artículo 19, al preceptuar que son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos que lo conforman, incluyendo en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo cuarto del título XII de la Constitución Política. De igual forma, la mencionada norma establece que los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en la norma en mención, so pena de mala conducta. (Ley 38 de 1989, artículo 16, Ley 179 de 1994, artículos 6°, 55 inc. 3°). Debe señalarse entonces que la regla general es la inembargabilidad de las cuentas correspondientes a los dineros del Tesoro Público. Ahora bien, las normas de presupuesto que establecen tal previsión han sido demandadas en múltiples oportunidades, siendo la jurisprudencia la que ha marcado los límites a las mismas. En este entendido, la Corte Constitucional en la Sentencia C-546 de 1992, respecto a las excepciones a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación, señaló: "Los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer las mismas garantías de las sentencias judiciales, esto es, que pueden prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los 18 meses después de haber sido ejecutoriados de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso administrativo.". Teniendo en cuenta la jurisprudencia señalada, los recursos del Presupuesto General de la Nación son embargables por créditos laborales y así mismo, la Corte Constitucional fue delimitando otros aspectos de las sentencias que contengan obligaciones claras expresas y exigibles. Queda claro, entonces, que la inembargabilidad no es absoluta, pues no pueden desconocerse los derechos fundamentales de las personas, so pretexto de la primacía del interés general. En el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 señalado, se incluye dentro del principio de la inembargabilidad los recursos del Sistema. General de Participaciones, y en armonía con esta disposición legal, los articulas 18 y 57 de la Ley 715 de 2001 determinan la inembargabilidad de los dineros correspondientes a educación y salud, respectivamente. En este orden jurídico, el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 establece, igualmente, que estos recursos no están sujetos a embargos, como también que los mismos son de destinación específica y en tal virtud, deben manejarse en cuentas separadas y, por tanto, de ellos no se predica el principio presupuestal de la unidad de caja. Sobre este tema el último pronunciamiento de la Corte Constitucional lo constituye la Sentencia C- 566 de 2003, M. P. Alvaro Tafur Galvis, en donde la Alta Corporación declaró la exequibilidad condicionada del artículo 91 de la Ley 715 de 2001, señalando así la viabilidad para el embargo de estos recursos en sus aspectos pertinentes. De otro lado, una vez ordenado el embargo sobre recursos del Presupuesto General de la Nación, incluidas las transferencias que hace la Nación a las entidades territoriales, el funcionario público que reciba la orden debe adelantar las diligencias correspondientes para su desembargo, para lo cual solicitará a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la constancia sobre la naturaleza de estos recursos. La solicitud debe indicar el tipo de proceso, las partes involucradas, el despacho judicial que profirió las medidas cautelares, y el origen de los recursos que fueron embargados. (Ley 998 de 2005, artículo 38). Así las cosas, las diligencias tendientes al desembargo deben realizarse por el servidor público que reciba la orden de embargo, sin que ello constituya una oposición a lo ordenado por el juez. En estas circunstancias, la Rama Jurisdiccional posee competencia para proferir los embargos de los dineros del Presupuesto General de la Nación, salvo las excepciones a que haya lugar. En tal virtud, entendemos que la actuación del funcionario jurisdiccional debe estar ajustada a derecho. Ahora bien, teniendo en cuenta que nuestro estudio gira respecto de la actuación del juez, vale la pena recordar que la Corte Constitucional ha señalado que "a partir del concepto de embargo, trátese de ejecución de sentencias o como medida cautelar, la decisión la adopta el juez del conocimiento del caso." De igual forma, expresa la Corporación que: "el juez del caso es quien conoce si, no obstante que se está ante recursos del presupuesto General de la Nación, la situación objeto de su decisión se enmarca dentro de las excepciones al principio general de inembargabilidad del presupuesto, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, a la que se ha hecho alusión." De acuerdo con lo expuesto, podemos indicar que el juez dentro de un proceso adelantado conforme los ordenamientos legales determina sobre la viabilidad de la embargabilidad de los recursos públicos. Ahora, para determinar una ilegalidad dentro de este proceso cobra importancia la certificación que debe solicitar el funcionario que recibe el embargo, a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sobre la naturaleza de estos recursos. 2.2 Del ejercicio de la función jurisdiccional y la acción fiscal. A fin de determinar si la orden de embargo proferida por el juez respecto de recursos inembargables del Tesoro Público, puede llegar a configurar una posible responsabilidad fiscal, realizaremos nuestro análisis a partir del concepto de gestión fiscal establecido en la Ley 610 de 2000 así: El artículo tercero (3°) de la Ley 610 de 2000, define la gestión fiscal como: "El conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales." Partiendo de esta norma, hemos de señalar que en la preceptiva legal el concepto de "administrar", está referido a organizar y coordinar las diversas formas de recaudar y distribuir los recursos públicos, para proponer los gastos a fin de obtener la realización de los cometidos estatales. "Manejar" los dineros o bienes públicos dentro de un marco, normativo, consiste entonces, en la ejecución detallada y sistemática de los fondos o valores de la entidad estatal, para la prestación de los servicios públicos, la satisfacción de necesidades colectivas, a fin de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Ahora bien, el concepto de manejar o administrar, no se contrae solamente al gasto público, sino que como bien lo establece la norma, se remite a la realización de las diferentes actividades de adquisición, planeación, conservación, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, inversión, disposición y recaudación. Así, debemos entender la gestión fiscal como el conjunto de actividades y procesos que son desarrollados por quien posee la atribución legal de disponer de los recursos del Erario, en cualquiera de sus etapas de ingreso, conservación, explotación, egreso o afectación de los mismos, en marcada dentro de los principios de eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, eficiencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. Quiere ello significar que los gestores públicos deben manejar los recursos de tal forma que su inversión produzca la maximización de resultados, obtener en igualdad de condiciones los bienes y servicios al menor costo posible logrando los objetivos y metas trazados por la entidad estatal. En igual forma, la ordenación de gasto está sujeta a las normas presupuestales vigentes. Bajo esta conceptualización, hemos de determinar si los jueces son gestores fiscales, y por consiguiente sujetos de la acción fiscal. En las voces de la Ley 270 de 1996, los jueces son administradores de justicia y sus decisiones se profieren de conformidad con el acervo probatorio allegado al proceso, por lo cual podríamos afirmar que sus decisiones son declarativas, pues las mismas se contraen a pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda, independiente de las consecuencias económicas que ello genere. Así las cosas, la responsabilidad a la que están sujetos los jueces es aquella que establecen los ordenamientos legales, tales como la penal, civil y disciplinaria según fuere el caso." En este orden de ideas, los jueces no efectúan la ordenación o disposición de los recursos públicos, ni sus actuaciones se enmarcan dentro de la gestión fiscal, pues sus providencias se producen atendiendo a los hechos y pruebas allegadas al proceso, pronunciándose sobre el petitum de la demanda. Es importante anotar que el objeto de la responsabilidad fiscal es el de resarcir el daño causado al Erario, como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa, la cual debe ser atribuida a quienes realizan gestión fiscal. (artículo 4° Ley 610 de 2000). Para el caso de los fallos producidos por los jueces de la República, -el daño de haberse generado- no se produce por la decisión misma de los falladores, sino por las actuaciones irregulares de quienes dieron origen al conflicto o a la litis, es decir los servidores públicos, cuyas decisiones provocaron la intervención de la Rama Jurisdiccional. Así las cosas, la relación de causalidad de que trata el artículo quinto (5°) de la preceptiva legal que regula el proceso de responsabilidad fiscal, no se produce respecto del juzgador, pues éste sólo se remite en su actuar a definir los derechos en conflicto, por lo cual los efectos jurídicos de su decisión no son susceptibles sino de acciones penales, disciplinarias y contenciosas administrativas. Bajo esta óptica no es procedente la imputación de responsabilidad fiscal a los jueces. Cuestión diferente es que los jueces hayan producido un daño antijurídico, por una actuación gravemente culposa o dolosa, por error inexcusable o por la denominada vía de hecho, en este evento la ley Estatutaria de la Justicia, en su artículo 65, contempla las acciones pertinentes tendientes a su reparación. En este contexto debe interpretarse el artículo 3º del Decreto 1807 de 1994, que preceptúa: "El establecimiento de crédito que reciba una orden de embargo en contravención a lo dispuesto por el presente decreto, deberá informar inmediatamente a la Contraloría General de la República para que inicie un juicio fiscal contra el funcionario judicial que ordenó el embargo." Lo anterior, por cuanto esta norma no puede ser interpretada en forma aislada, sino dentro del contexto de la ley de responsabilidad fiscal, es decir en armonía con lo dispuesto en la Ley 610 de 2000, y específicamente con lo dispuesto en los artículos 3º, 4º Y 5° de esta normativa, que indican el título de la imputación de la responsabilidad fiscal, así como los elementos constitutivos de la misma. Por otra parte, en la Ley 270 de 1996, se establece la responsabilidad del Estado y de sus empleados judiciales, por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción u omisión de sus agentes, los cuales a su vez responden por sus actuaciones a través de la acción de repetición. Esta acción debe impetrarse por el representante legal de la entidad estatal condenada a partir de la fecha en que ésta haya efectuado el pago de la obligación indemnizatoria. De lo anterior, podemos establecer que al no proceder la acción fiscal, lo propio entonces es iniciar las actuaciones penales o disciplinarias según fuere el caso.» |
Última modificación 19/12/2012