Leasing habitacional. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1o. (parcial) de la Ley 795 de 2003
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Concepto 4140 del 10 de julio de 2006 de la Procuraduría General de la Nación (Expediente D-6202) Síntesis: Concepto del Procurador General de la Nación sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) de la Ley 795 de 2003 "por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Estatuto Financiero y se dictan otras disposiciones". Como consecuencia de la inclusión legal de un nuevo mecanismo de adquisición de vivienda, el señalamiento del legislador sobre el reglamento que expida el Gobierno Nacional para que adopte las medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios, dio lugar a que el demandante cuestionara dicha reglamentación por considerar que existe una falta de competencia del ejecutivo para expedirla, por tratarse de un tema que por afectar el núcleo esencial de derechos fundamentales, como el habeas data, es del resorte exclusivo del legislador mediante ley estatutaria. «(…) De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano (…) quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del artículo 1° (parcial) de la Ley 795 de 2003, (publicada en el Diario Oficial 45.064 del 15 de enero 2003), cuyo texto es el siguiente: "Artículo 1°. Adiciónase el numeral 1 del artículo 7° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero con el siguiente literal: (…) n) Realizar operaciones de leasing habitacional las cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda. Estas operaciones se considerarán leasing operativo para efectos contables y tributarios. Para el desarrollo de esta operación los Establecimientos Bancarios deberán dar prioridad a los deudores de créditos de vivienda que hayan entregado en dación de pago el respectivo bien inmueble. Lo anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio. En el reglamento que expida el Gobierno Nacional en desarrollo del presente artículo, adoptará medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios." (En negrillas lo demandado). 1. Planteamientos de la demanda El ciudadano (…) manifiesta que la expresión demandada vulnera los artículos 152 y 153 de la Constitución Política, por cuanto el legislador no podía autorizar al Gobierno Nacional para que reglamentara, a través de un decreto, aspectos que hacen parte de los derechos fundamentales de los deudores financieros en el leasing habitacional y que sólo podrían ser regulados mediante una ley estatutaria. Es por ello, que la decisión del Congreso de la República puede dar lugar a que mediante leyes ordinarias y reglamentos gubernamentales se regulen situaciones relacionadas con el habeas data y otros derechos y obligaciones del deudor financiero, sin el rigor y trámite constitucional de las leyes estatutarias. 2. Problema jurídico Al Ministerio Público corresponde establecer si la potestad reglamentaria gubernativa que se señala en la disposición acusada, con el fin de adoptar medidas que garanticen la protección de los usuarios locatarios del leasing habitacional, constituye una regulación que deba estar sujeta a la reserva de ley estatutaria. Este interrogante se resolverá a través del análisis de la figura de las leyes estatutarias, desde la perspectiva de su naturaleza, características y finalidad, así como de la noción del concepto de habeas data, presupuestos indispensables para el examen del cargo planteado por el demandante y de la constitucionalidad de la disposición demanda. 3. Naturaleza constitucional de las leyes estatutarias. Características esenciales del habeas data 3.1 De manera reiterada la jurisprudencia constitucional se ha manifestado sobre el alcance de las leyes estatutarias a que alude el artículo 152 de la Constitución Política y que determina que, a través de éstas y entre otros aspectos, se deben regular los derechos y deberes fundamentales de las personas así como los procedimientos y recursos para su protección. El objetivo del constituyente al implementar esta clase de leyes con las formalidades correspondientes, es que exista por parte del Estado, a través del Congreso de la República, un riguroso y estricto debate en cuanto a la intervención, limitación y restricción de los derechos fundamentales, debido a la trascendencia y posicionamiento de los mismos dentro del Estado Social de Derecho, por ser considerados atribuciones o potestades inherentes al individuo por el sólo hecho de su condición humana indispensables para su existencia. Como se ha manifestado en diversas ocasiones, existe una reserva constitucional frente a la regulación de los derechos que presentan ese rango fundamental, de manera que una intervención que conduzca a su afectación debe ser efectuada a través de una ley estatutaria; sin embargo, no siempre que se haga mención legal a esta clase de derechos se requiere acudir al especial trámite de la ley estatutaria, pues una interpretación restringida, en ese sentido, conduciría a vaciar la competencia del legislador ordinario. Además, la mencionada reserva constitucional, cuya exigencia es rigurosa, proscribe las facultades extraordinarias para que el ejecutivo expida leyes estatutarias, de conformidad con lo reglado en el artículo 150, numeral 10. Y existen otra clase de exigencias en relación con su trámite, como la aprobación en una sola legislatura, el quórum requerido de mayoría absoluta de los miembros del Congreso de la República y la revisión previa de la Corte Constitucional, que a todas luces reflejan el querer del constituyente de estatuir un trámite excepcional para garantizar que la intervención, restricción o limitación del respectivo derecho fundamental, se ajuste a los principios y valores constitucionales sobre los cuales se erigió el Estado colombiano como un Estado social de derecho. 3.2 Este Despacho se ha referido en otras oportunidades, especialmente en el Concepto 3582 del 2 junio de 2004, a los criterios para establecer las materias que deben ser objeto de ley estatutaria cuando se trate de derechos fundamentales, y que según la jurisprudencia constitucional tienen que ver con los aspectos inherentes a la interpretación del derecho y al alcance de su contenido, al establecimiento de límites a su ejercicio, restricciones, excepciones y prohibiciones, es decir, a los asuntos que afecten el núcleo esencial de los mismos. En caso de determinarse el carácter esencial de la regulación, no es necesario entrar a valorar el contenido de la disposición que la contiene, pues deviene en inconstitucional por el sólo hecho de haber inobservado el trámite correspondiente (Corte Constitucional, Sentencias C-425 de 1994 y C-384 de 2000, entre otras). En ese sentido la Corte Constitucional ha señalado: "Con base en los anteriores supuestos, para poder determinar si la norma acusada debió haberse tramitado por medio de una ley estatutaria, no basta con determinar si el objeto de esa disposición tiene alguna relación con un derecho fundamental. Será necesario además, constatar si el contenido normativo expresado por la ley desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental, y en caso de realizar restricciones, limites o condicionamientos sobre éstos, deberá verificarse si éstas tienen un carácter proporcional y constitucionalmente razonable." (Sentencia C-87 de 2002). 3.3 De otra parte, el derecho de habeas data consagrado como de naturaleza fundamental en el artículo 15 de la Carta Política, hace referencia al derecho de toda persona a conocer, actualizar, suprimir y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ella en bases de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. La citada disposición constitucional señala que en la recolección, tratamiento y circulación de datos de las personas se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución. La circulación del dato per se no implica la vulneración del habeas data, pues las entidades públicas, en el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, pueden recaudar ciertas informaciones absolutamente necesarias para su ejercicio; sin embargo, el derecho fundamental puede resultar eventualmente afectado cuando la administración, con o sin autorización del legislador, utiliza el dato para fines injustificados jurídicamente. 4. La expresión demandada no vulnera la reserva de ley estatutaria y se enmarca dentro de la competencia del legislador ordinario así como en el ámbito de la potestad reglamentaria 4.1 En primer lugar, es necesario ubicar el contexto de la expresión demandada para determinar el alcance de lo señalado por el legislador. Así, el artículo 1° de la Ley 795 de 2003 adiciona el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993), en el sentido de autorizar a los establecimientos bancarios la realización de operaciones de leasing habitacional, modalidad de adquisición de vivienda mediante la financiación de un arrendamiento con la opción de compra del inmueble. En estricto sentido, el leasing habitacional, definido por el artículo 2° del Decreto 1787 de 2004, configura un contrato mediante el cual una parte, denominada entidad bancaria autorizada, entrega a la otra parte, un locatario, la tenencia de un inmueble destinado a vivienda, para su uso y goce, a cambio del pago de un canon periódico, durante un plazo convenido, de manera que una vez vencido éste, el bien se restituya a su propietario o se transfiera al locatario en el evento de que decida ejercer una opción de adquisición previamente pactada a su favor y una vez pagado su correspondiente valor. El marco referencial de esta figura se estableció por el legislador, en el ya citado artículo 1°, con el siguiente alcance: i) el objeto de la operación serán los bienes inmuebles destinados a vivienda; ii) se dará prioridad a los deudores de crédito de vivienda que hayan entregado en dación en pago el respectivo bien inmueble, quienes deben cumplir con los requisitos mínimos de el análisis de riesgo crediticio y; iii) las operaciones se consideraran de leasing operativo para efectos contables y tributarios. 4.2 Así las cosas, el señalamiento del legislador que en el reglamento que expida el Gobierno Nacional en desarrollo del artículo 1° de la Ley 795 de 2003, para que adopte las medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios, como consecuencia de la inclusión del legislador de un nuevo mecanismo de adquisición de vivienda, dio lugar a que el demandante cuestionara dicha reglamentación por considerar que existe una falta de competencia del ejecutivo para expedirla, por tratarse de un tema que por afectar el núcleo esencial de derechos fundamentales, como el habeas data es del resorte exclusivo del legislador, a través de una ley estatutaria. Sin embargo, tal afirmación resulta improcedente, por cuanto, desconoce tanto el alcance constitucional de la competencia legislativa ordinaria así como de la potestad reglamentaria del ejecutivo nacional. 4.3 En efecto, en consonancia con lo ya señalado en este escrito, no todos los aspectos de un derecho fundamental son susceptibles de regulación a través de una ley estatutaria y, en este caso, la regulación de las operaciones de leasing habitacional con el fin de adquirir vivienda y las garantías que puedan establecerse para una de las partes en esa negociación, no constituye un tema que represente una restricción, limitación o regulación de alguno de los componentes básicos del núcleo esencial de algún derecho fundamental, sino una materia claramente de la competencia del legislador ordinario. 4.4 Así mismo, la facultad del Gobierno Nacional para expedir un reglamento que desarrolle el artículo 1° de la Ley 795 de 2003, dentro del cual deberán contemplarse medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios en el marco de la figura del leasing habitacional, configu mentación de las garantías de protección de los usuarios o locatarios, con el fin de prever la existencia de reglas claras y precisas en una relación estrictamente contractual, entre los establecimientos bancarios y los usuarios, a efectos de evitar posibles excesos, como los que se produjeron cuando operaban sistemas como el UPAC, que puedan afectar a la población colombiana que decida adquirir vivienda mediante esta nueva modalidad, de manera razonable, adecuada y justa. 4.5 De otra parte, el demandante infiere del contenido normativo de la disposición impugnada una situación inexistente, cuando menciona que con la facultad otorgada al Gobierno Nacional, éste podría entrar a regular el derecho fundamental del habeas data. En efecto, tal aseveración es totalmente errónea, pues de manera alguna se vislumbra que con el señalamiento de las medidas que garanticen la protección de los referidos usuarios o locatarios, dentro del ámbito de la relación contractual adquirida con los establecimientos bancarios, se pueda desprender una regulación relativa a la caducidad del dato, los bancos de datos, la actualización o rectificación de las informaciones, entre otros aspectos. De ocurrir tal situación, lo que surgiría no es un problema de constitucionalidad que deba ser acometido por la Corte Constitucional, sino un exceso en la reglamentación al rebasar los límites de la ley, por consagrar regulaciones que en nada se relacionan con el propósito de la misma, asunto que correspondería dirimirlo a la jurisdicción contenciosa administrativa. En consecuencia de todo lo anterior, este Despacho solicitará a la Corte Constitucional desestimar los cargos formulados en la demanda y declarar la exequibilidad de la expresión acusada. 5. Conclusión En mérito de lo expuesto, se solicita a la Honorable Corte Constitucional, declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión "En el reglamento que expida el Gobierno Nacional…" contenida en el último inciso del artículo 1° de la Ley 795 de 2003, por los aspectos aquí analizados.» |
Última modificación 17/12/2012