Defensor del Cliente. Superintendencia Financiera

Síntesis: El ámbito de actuación del defensor del cliente difiere de las actuaciones administrativas del organismo de supervisión. El objetivo de la función asignada por la ley al defensor del cliente es distinto del que le está dado asumir a la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera, en relación con las quejas de los clientes y usuarios de las entidades vigiladas.

[§ 020] «(…) damos curso a la consulta formulada por usted en orden a que esta Superintendencia exprese su opinión en punto a la exclusión de la competencia del defensor del cliente de que trata el artículo 6º del Decreto 690 de 2003, precisando la aplicación de esta regla frente a los términos de la Sentencia C-1150 de 2003 de la Sala Plena de la Corte Constitucional.

Manifiesta en su misiva que con alguna frecuencia los clientes que tienen quejas contra entidades financieras las presentan ante esta Autoridad y en fecha anterior, al mismo tiempo o después, se dirigen al defensor del cliente para obtener un pronunciamiento de su parte; y señala al respecto que "se puede pensar que estos asuntos, según la letra del literal C (sic) del artículo 6º del Decreto 690 de 2003, están excluidos de la competencia del Defensor por cuanto '(…) se refieren a cuestiones que se encuentren en trámite o hayan sido resueltas en vía judicial, arbitral o administrativa'".

De otro lado, afirma que puede entenderse asimismo que el alcance del anterior precepto vino a ser modificado por la Sentencia C-1150 de la Sala Plena de la Corte Constitucional, "en consideración a que al conocimiento de la Superintendencia Bancaria no solo pueden llegar los quejosos que agotaron alguna diligencia ante las defensorías sino que ante esa autoridad también pueden ir las (sic) directamente las personas que no han cumplido trámite anterior".

Solicita después de exponer los anteriores argumentos la opinión de este organismo de control sobre el particular, con miras a evitar "contradecir conceptualmente a la Superintendencia" y no dar "pie para que los clientes o usuarios de las entidades vigiladas lleven sus quejas al conocimiento de dos instituciones que corren el riesgo de proferir decisiones dispares, lo que en lugar de resolver un conflicto desconcertaría al quejoso y a la entidad prestadora de los servicios".

Sobre la materia, consideramos del caso efectuar los siguientes comentarios:

La figura del defensor del cliente: ámbito de su actuación conforme a la Ley 795 de 2003

Se debe recordar, en primer lugar, que en relación con el tema del ámbito de actuación del defensor del cliente de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria se pronunció la Corte Constitucional en los términos de la Sentencia C-1150 del 2 de diciembre del 2003¹ al resolver sobre la demanda de constitucionalidad instaurada (…) contra el artículo 24 (parcial) de la Ley 795 de 2003, modificatorio del numeral 4 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Consideramos oportuno remitirnos a los numerales 4.2 y 4.3 ibídem, que contemplan la institución en comento y señalan el margen de su competencia, cuyo texto es del siguiente tenor:

"4.2 Defensor del cliente. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberán contar con un defensor del cliente, cuya función será la de ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, así como conocer y resolver las quejas de éstos relativas a la prestación de los servicios.

El defensor del cliente de las instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberá ser independiente de los organismos de administración de las mismas entidades y no podrá desempeñar en ellas función distinta a la aquí prevista.

Dentro de los parámetros establecidos en este numeral el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general señalará las reglas a las cuales deberá sujetarse la actividad del defensor del cliente de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.

Corresponderá a la asamblea general de socios o de asociados de las instituciones vigiladas la designación del defensor del cliente. En la misma sesión en que sea designado deberá incluirse la información relativa a las apropiaciones previstas para el suministro de recursos humanos y técnicos destinados al desempeño de las funciones a él asignadas.

4.2 Procedimiento para el conocimiento de las quejas. (Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestación de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer), el cliente o usuario deberá presentar su reclamación al defensor, quien deberá pronunciarse sobre ella en un término que en ningún caso podrá ser superior a quince (15) días hábiles, contados desde el momento en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja.

Lo establecido en el inciso anterior se entiende sin perjuicio de las acciones judiciales que pueden presentar tanto clientes y usuarios como las mismas instituciones vigiladas a efectos de resolver sus controversias contractuales y de aquellas quejas que en interés general colectivo se presenten ante la Superintendencia Bancaria"

Como es de su conocimiento, la frase entre paréntesis (que consagraba el requisito de procedibilidad para la presentación de quejas ante esta Superintendencia) fue declarada inexequible por la Corte en el fallo a que hicimos referencia, cuyos apartes pertinentes citamos enseguida:

"25. Así, no existe razón lógica para que este requisito se mantenga, pues las finalidades que perseguiría al descongestionar la Superintendencia y promover la resolución pacífica de los conflictos derivados de quejas por el servicio de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, no son suficientes para limitar el ejercicio del derecho de petición de los particulares ante dicha superintendencia. De otro lado, la Superintendencia no podrá ver reducido su trabajo por la acción del defensor del cliente, ya que la resolución de las quejas que éste conoce no implica que la entidad de vigilancia no deba actuar como la autoridad llamada a hacerlo por ministerio de la Constitución y la ley. Este requisito no sólo afecta el derecho ciudadano (sic) petición, al interponer un obstáculo entre la autoridad -que es la única a quien la Constitución permite ocuparse de estos asuntos- y la ciudadanía, sino que los fines que persigue, que en principio parecen legítimos -promover la amigable composición de los conflictos y descongestionar a la Superintendencia de algunas quejas- no se verían cumplidos a través de este mecanismo debido a la naturaleza de la figura del defensor del cliente, que fue explicada previamente. Por tanto el medio no es adecuado para lograr estos fines, debido a que a través de una instancia privada, a la cual la Constitución le prohíbe ocuparse de asuntos propios de la inspección y vigilancia, no es posible generar descongestión debido a que no existe relación ni injerencia alguna entre la figura del defensor del cliente y la Superintendencia Bancaria. Por tanto el medio no es el adecuado y por supuesto no conduce a los resultados esperados. Por las razones anteriores, la Corte declarará inexequible el aparte que establece que 'previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestación de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer'. Así se mantiene la norma según la cual el cliente o usuario puede presentar su reclamación al defensor, pero no subsiste el requisito de procedibilidad que esta Corte ha encontrado inexequible. Así, el ciudadano puede acudir paralelamente a las dos instancias u optar por comparecer inicialmente ante el defensor del cliente. Esto asegura que las quejas individuales lleguen a la Superintendencia sin obstáculo alguno. Tal previsión es similar a lo establecido por la norma para las quejas en interés general colectivo, pues la presentación de la queja ante el defensor del cliente 'se entiende sin perjuicio de las acciones judiciales que pueden presentar tanto clientes y usuarios como las mismas instituciones vigiladas a efectos de resolver sus controversias contractuales y de aquellas quejas que en interés general colectivo se presenten ante la Superintendencia Bancaria'.

De esta forma se asegura la posibilidad ciudadana de acudir a la autoridad competente y se promueve la labor del defensor del cliente como ente que sugiere soluciones frente a las quejas de los usuarios de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria"² (resaltado nuestro).

En esa misma oportunidad y respecto del alcance de dicha figura, teniendo en cuenta las facultades que de ella se predican de acuerdo con las previsiones de la ley en examen, el Juez Constitucional señaló lo siguiente:

"(…) la competencia del defensor del cliente, como la propia ley lo determina, se restringe a dos facultades: 'ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, así como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la prestación de los servicios'³. Lo que implica esta norma es que el ejercicio de sus funciones debe mantenerse dentro de la finalidad que inspira la figura, es decir, la de servir de puente institucional entre los usuarios de los servicios de las entidades vigiladas y los representantes de las mismas. En este sentido, su competencia de vocería y de trámite de quejas se restringe a las situaciones exclusivamente relacionadas con la prestación de los servicios de cada entidad, lo que a su vez implica que el defensor del cliente no pueda abrogarse o no le puedan ser conferidas funciones relacionadas con el control de la gestión interna de la entidad o de control disciplinario personal o institucional de la entidad vigilada (nota al pie textual, resaltamos).

Exclusión del conocimiento del defensor del cliente de asuntos cuyo trámite corresponde a otras autoridades, según el Decreto 690 de 2003, mediante el cual se reglamentó parcialmente el artículo 24 de la Ley 795 de 2003

En desarrollo de las facultades conferidas al Gobierno Nacional para señalar las reglas a las cuales debía sujetarse la actividad de la figura que ocupa nuestra atención, el ejecutivo expidió el Decreto 690 de esa misma vigencia. En el artículo 2º se indica, en consonancia con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 795 de 2003⁴, que "el defensor del cliente de las entidades vigiladas tendrá como funciones ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, y conocer y resolver de forma objetiva y gratuita las quejas individuales, dentro de los términos aquí establecidos, que estos le presenten relativas a un posible incumplimiento por parte de la entidad vigilada, de las normas legales o internas que rigen el desarrollo o ejecución de los servicios o productos que ofrecen o prestan, o respecto de la calidad de los mismos".

Y, de otra parte, según lo previsto en la letra e) del artículo 6º, la citada reglamentación señala que están excluidos de la competencia del defensor del cliente los asuntos "que se refieren a cuestiones que se encuentren en trámite o hayan sido resueltas en vía judicial, arbitral o administrativa".

Ahora bien: en cuanto a la lectura que debe darse del texto en referencia frente a las inquietudes expuestas en su escrito, con base en las consideraciones que realiza la Honorable Corte Constitucional respecto de las funciones que cumple la institución de la defensoría del cliente, la cual, como lo manifiesta en su jurisprudencia el alto tribunal, es sustancialmente distinta de la que le corresponde ejercer al policía del sector financiero y asegurador, se estima que el sentido del mismo es dejar en claro que ante actuaciones que son del resorte de quienes ejercen funciones públicas, sea como jueces, árbitros, conciliadores o en calidad de policía administrativa, el defensor del cliente de las entidades vigiladas carece de competencia.

Esa es la interpretación que, a nuestro juicio, debe darse a la regla en comento, la cual se refiere a las cuestiones que no se circunscriben al campo de acción que el legislador trazó para la defensoría del cliente del sector financiero y que por ello, como lo expresa la norma, no resultan de su competencia. Tal circunstancia, en nuestro entender no se aparta de modo alguno de las consideraciones que efectúa la precitada Sentencia C-1150 de 2003, especialmente en cuanto a aquellas labores que el legislador no ha atribuido al defensor del cliente.

En ese sentido cabe recordar que en la jurisprudencia a que hacemos referencia la Corte destacó que:

"(i) El defensor del cliente no cumple ningún tipo de función pública, ni administrativa, porque la ley no le confirió tal potestad. En efecto, la competencia que le fue atribuida no se enmarca en ninguna de las figuras de delegación, desconcentración o descentralización por colaboración. El tenor literal de las normas aplicables muestra que su naturaleza es eminentemente privada, lo que se sigue de su origen y financiación y sobre todo de la definición legal de sus competencias.

(ii) Por lo anterior, sus funciones están restringidas a la vocería de los intereses de los usuarios de los servicios y a la resolución de quejas en interés particular a través de la mediación entre los usuarios y los representantes de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Las funciones del defensor del cliente no pueden entonces ser asimiladas o tenidas como funciones propias de control, inspección y vigilancia, o de control de gestión interna, disciplinario personal o institucional, o de cualquier otro tipo de control semejante pues la ley no le ha otorgado tales competencias.

(iii) De otro lado, la expresión 'resolver las quejas' se refiere a la capacidad del defensor de hacer recomendaciones, sugerencias o expresar su punto de vista sobre la prestación del servicio. Por lo tanto, tales pronunciamientos carecen en absoluto de fuerza vinculante tanto para la entidad vigilada, como para el ente de control. Ello explica que la Superintendencia Bancaria y la entidad vigilada no estén sometidas a las recomendaciones del Defensor y, en consecuencia, están en total libertad para decidir si aceptan o no sus sugerencias.

(iv) Como consecuencia lógica de esto, por tratarse de funciones, ámbitos de acción y competencias diferentes, la actuación del defensor del cliente no autoriza a la Superintendencia a pretermitir las etapas propias del procedimiento administrativo ante la presentación de una queja. Así, el principio de legalidad que rige las actuaciones de la administración no sufre mengua o transformación alguna por la creación del defensor del cliente.

(v) Obviamente su ámbito de actuación se limita a los aspectos relacionados con la prestación del servicio en las entidades vigiladas, sin que pueda invadir órbitas que corresponden a la Superintendencia, a los entes de control o a la justicia. Por tal razón las informaciones que solicite el defensor del cliente sólo pueden estar relacionadas con el ejercicio estricto de su ámbito de actuación, es decir, referidas a quejas por la prestación del servicio y no a otros asuntos.

(vi) Finalmente, para la Corte es claro que el defensor del cliente no es coadministrador de la entidad ni coejecutor del gasto. Tampoco cuenta con facultades de nominación, nombramiento o contratación. En consecuencia, el defensor del cliente no puede reemplazar a la entidad vigilada, en la toma de decisiones que son del exclusivo ámbito de competencia de ésta".

Conclusión

En la medida en que el objetivo de la función asignada por la ley al defensor del cliente es distinto del que le está dado asumir a la Superintendencia Bancaria en relación con las quejas de los clientes y usuarios de las entidades vigiladas, como sucede asimismo cuando se trata de actuaciones iniciadas ante otras autoridades o personas que ejerzan funciones públicas, en dichas actuaciones no existe riesgo de "proferir decisiones dispares", como lo sugiere la consulta.

Además, debemos advertir que las acciones instauradas por los quejosos para provocar el pronunciamiento de este organismo de control y vigilancia, cuando examine el comportamiento de las entidades a su cargo, no están concebidas para que como resultado de la investigación administrativa adelantada se manifieste de forma vinculante sobre las obligaciones y derechos de las partes involucradas y sobre la manera en que las mismas deben solucionar sus diferencias, pues lo que define en este tipo de procesos es el apego de la conducta de la institución a las normas de obligatoria observancia y la procedencia o no de la imposición de la gama de medidas que para el efecto consagra el régimen sancionatorio contenido en nuestro Estatuto Orgánico del Sistema Financiero o las que a juicio del supervisor resulten necesarias para que la entidad vigilada se adecúe a la observancia de las normas que rigen su actividad.

(…).»

1 Magistrado Ponente Eduardo Montealegre Lynet.

2 VII. DECISIÓN. "En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE:

Primero: Declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas 'así como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la prestación de los servicios' y '"o por no proveer la información que necesite en ejercicio de sus funciones' contenidas, respectivamente, en los ordinales 4.2 y 4.4 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tal y como fue modificado por el artículo 24 de la Ley 795 de 2003.

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del ordinal 4.3 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tal y como fue modificado por el artículo 24 de la Ley 795 de 2003, salvo la expresión 'Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestación de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer,' que se declara INEXEQUIBLE".

3 Ver artículo 24 numeral 4.2 Ley 795 de 2003.

4 "4.2 Defensor del cliente. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberán contar con un defensor del cliente, cuya función será la de ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, así como conocer y resolver las quejas de éstos relativas a la prestación de los servicios (…)".