Crédito de Vivienda. Reliquidación. Saldos de Deuda. Superintendencia Bancaria

Concepto 2005037530-2 del 30 de agosto de 2005

Síntesis: Las funciones y facultades asignadas a la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera, señalan que no es la única autoridad que puede en estricto derecho verificar o realizar liquidaciones y reliquidaciones. La revisión de los contratos de mutuo para vivienda con garantía hipotecaria y sistema UPAC celebrados entre particulares y el sector financiero, la reliquidación de los mismos y la devolución de lo que se determine se canceló en exceso, corresponde exclusivamente a la justicia ordinaria. Para preservar el criterio de imparcialidad que debe guardar la Superintendencia Financiera frente a los clientes de las instituciones vigiladas no es autoridad prevaleciente para determinar los saldos de cada acreencia, pues excedería las facultades de su competencia.

[§ 016] «(…) solicita que esta Entidad le certifique "si de acuerdo a la constitución y la ley, y fiel a las circulares internas u oficios, entre ellos el 1999071197-1 del 19 de noviembre de 1999, de cara con el concepto emitido por el H. Consejo de Estado del 1º de diciembre de 1999, es la Superintendencia Bancaria la autoridad ejecutiva sin funciones jurisdiccionales en procesos declarativos, la única que puede en estricto derecho verificar o realizar reliquidaciones de crédito bancario para financiar vivienda en el antiguo sistema UPAC, como si se tratara de un peritazgo financiero (…)". Igualmente solicita certificar "con base en la sentencia C-1641 del 29 de noviembre de 2000 de la Corte Constitucional, si en cada contrato de mutuo para adquisición de vivienda," es esta Entidad autoridad prevaleciente para determinar los saldos de cada acreencia."

En primer lugar es del caso precisar que la Superintendencia Bancaria de Colombia, dado su carácter de entidad pública, solamente puede realizar aquellas funciones para las cuales ha sido expresamente facultada, conforme al artículo 121 de la Constitución Política, según el cual "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley".

Dentro de las facultades legales, le compete a esta Entidad desarrollar directamente la inspección y vigilancia sobre las entidades que conforman el sector financiero, como autoridad administrativa financiera, velando porque esas entidades, de un lado, adecuen su formación, estructuración y funcionamiento a las prescripciones legales que reglamentan la materia y, de otro, porque en desarrollo de las actividades constitutivas de su objeto social, cumplan igualmente con las disposiciones legales reguladoras de la política monetaria, crediticia y financiera adoptada por el Gobierno Nacional.

Bajo ese contexto, debe observarse que dentro de las facultades expresamente señaladas en el artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, esta Superintendencia puede certificar sobre aquellos hechos o actos para los cuales la ley le ha atribuido expresamente tal facultad¹, dentro de los que no se encuentran los aspectos señalados en su petición.

Precisado lo anterior, es necesario recordar que en el oficio 1999071197-1 citado en su comunicación la Superintendencia Bancaria de Colombia señaló frente al tema objeto de consulta lo siguiente:

"Corresponde, entonces, a los jueces de la República, como lo señaló la Corte Constitucional, determinar en cada caso el procedimiento a seguir toda vez que ´(…) los deudores afectados por haberse visto obligados a pagar más de lo que debían, gozan de las acciones judiciales pertinentes para obtener la revisión de sus contratos, la reliquidación de sus créditos y la devolución de lo que hayan cancelado en exceso' (Sala Plena, Sentencia C-700 de septiembre 16 de 1999, Expediente D-2374, M. P. José Gregorio Hernández Galindo)."

En este mismo sentido el Consejo de Estado mediante concepto del 1° de diciembre de 1999 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, M. P. César Hoyos Salazar, Radicación 1.245, frente a una consulta elevada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señaló lo siguiente:

"Ahora bien, en cuanto se refiere a los contratos particulares, esto es, a los contratos de mutuo para vivienda, con garantía hipotecaria y bajo la modalidad del sistema UPAC, celebrados entre los particulares y las corporaciones de ahorro y vivienda y el BCH, corresponde la revisión de los mismos, la reliquidación de los créditos y la devolución de lo que los deudores hayan cancelado en exceso, a los jueces de la República, ante demanda judicial presentada por cada persona interesada, ya que tales declaraciones y condenas sobre contratos de derecho privado constituyen el ejercicio de una función jurisdiccional -la decisión sobre una controversia jurídica particular- asignada a la competencia de la rama jurisdiccional, no a una autoridad administrativa como la Superintendencia Bancaria"

Sobre el particular, la Sentencia C-955 de 2000 de la H. Corte Constitucional indicó:

"'(...) En todo caso, nada de lo que se expone en esta Sentencia puede entenderse en el sentido de impedir que quienes estimen haber sufrido daño en su patrimonio como consecuencia de los pagos efectuados por conceptos que la Corte declaró inexequibles en las sentencias C- 383, C-700 y C-747 de 1999, acudan, como es su derecho (artículo 229 C.P.), a los jueces para que diriman los conflictos existentes al respecto (...).

Así las cosas, en tratándose de obligaciones como las mencionadas en su comunicación las entidades bien podrían reliquidar los créditos y devolver los mayores valores pagados por los deudores directamente o esperar a que los jueces de la República como autoridades competentes para conocer de los procesos judiciales que instauren estos deudores declaren el resarcimiento del perjuicio causado."

De esta forma, en tratándose de reliquidaciones de créditos otorgados para financiación de vivienda en el antiguo sistema UPAC y en concordancia con los pronunciamientos efectuados tanto por el Consejo de Estado como por la Corte Constitucional, se advierte que la revisión de los mismos corresponde exclusivamente a la justicia ordinaria, tal como lo señalan las sentencias de los máximos tribunales de justicia atrás citadas.

De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta las funciones y facultades legalmente asignadas a esta Entidad, le manifiesto que la Superintendencia Bancaria no es la única autoridad que puede "en estricto derecho verificar o realizar liquidaciones y reliquidaciones", como lo afirma en su consulta, pues como ya se indicó, la revisión de los contratos de mutuo para vivienda con garantía hipotecaria y bajo la modalidad del sistema UPAC celebrados entre particulares con las entidades del sector financiero, la reliquidación de los mismos y la devolución de lo que se determine se canceló en exceso, corresponde exclusivamente a la justicia ordinaria.

Lo anterior sin desconocer el precepto contenido en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, para cuyo cumplimiento debe tenerse en cuenta que, conforme lo ordena la norma, las entidades debe disponer de personal especializado, circunstancia esta que debido a las restricciones impuestas al gasto público por parte del Gobierno Nacional no permiten por ahora la contratación del personal necesario para llevar a cabo dicha función de colaboración, tal como le fue informado al Juzgado 38 Civil de Circuito de Bogotá en oficio 2003055694-4 del 3 de febrero de 2004, del que se anexa copia. En tal virtud le instamos de manera respetuosa para que recurra a los listados de auxiliares de la justicia, de conformidad con el Acuerdo 1518 de 2002 del Consejo Superior de la Judicatura.

Respecto a su última inquietud, relacionada con la solicitud de certificación acerca de la competencia de esta Entidad como entidad prevaleciente para determinar los saldos de cada acreencia, cabe recordar que, el artículo 146 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, previó una atribución excepcional de competencia a la Superintendencia Bancaria de Colombia al asignarle facultad jurisdiccional para conocer de las controversias que surgieran entre los clientes y las entidades vigiladas, según los términos y condiciones consagradas en la misma disposición.

Con fundamento en dicha norma se expidió la Resolución 0187 del 3 de febrero del 2000, por la cual se estableció el procedimiento para acceder a la competencia de la Superintendencia Bancaria de Colombia en relación con los asuntos de que trata la Ley 446 de 1998.

Sin embargo, debe señalarse que mediante Sentencia C-1641 del 29 de noviembre del 2000, M. P. Alejandro Martínez Caballero, -providencia citada en su comunicación-, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 51 de la Ley 510 de 1999 con fundamento, entre otras, en las siguientes consideraciones:

"(…) una interpretación constitucional sistemática lleva a concluir, inevitablemente, que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos de independencia e imparcialidad (…)

Ahora bien, en desarrollo de la atribución referente al control, vigilancia y supervisión por parte de la Superintendencia Bancaria, ésta instruye a las instituciones sujetas a control, sobre la manera como se debe asegurar el cumplimiento de la actividad, fija criterios técnicos y jurídicos, practica inspecciones, establece los parámetros para asegurar el cumplimiento de las normas, todo lo cual, sin lugar a dudas, la obliga a tomar una posición frente a las entidades que a la postre condiciona el ejercicio imparcial de sus atribuciones jurisdiccionales en estos puntos.

(…).

Como es función de la Superintendencia Bancaria velar porque las entidades sujetas a control absuelvan las inquietudes de los clientes, y para tal efecto pueden adoptar las regulaciones del caso, también es contrario al criterio de imparcialidad que luego ésta decida judicialmente sobre las controversias derivadas de una respuesta desfavorable o la negativa a ella, tal como lo señala el parágrafo 1o. del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, norma que también deberá ser declarada inexequible"

De acuerdo con lo anterior, es claro que las facultades jurisdiccionales entregadas a la Superintendencia Bancaria de Colombia fueron declaradas inconstitucionales, al considerarse por la Corte Constitucional que un pronunciamiento judicial efectuado sobre unos mismos hechos conocidos previamente como autoridad administrativa, violaba la garantía de imparcialidad; aspecto que se observa cuando sobre lo decidido administrativamente se tiene la posibilidad de decidir judicialmente y con ello la posibilidad de expedir una nueva decisión, esta vez, de carácter judicial.

De esta forma, para preservar el criterio de imparcialidad que debe guardar el Organismo de Control frente a los clientes de las instituciones vigiladas esta Superintendencia no es "autoridad prevaleciente para determinar los saldos de cada acreencia", pues excedería las facultades propias de su competencia.

(…).»

1 Las funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria de Colombia están señaladas taxativamente en el artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y en su numeral 6 se encuentran las de certificación, el cual fue modificado por el artículo 83 de la Ley 795 del 2003.